Введення та оскарження санкцій у європейських судах: вплив на Україну

Валерія Гудій, партнер

Олег Трохимчук, радник, співкерівник практики вирішення спорів

Джерело: «Юридична Газета»

Санкційна політика стала одним із ключових механізмів міжнародної безпеки ХХІ століття. Економічні та індивідуальні санкції застосовуються Радою Безпеки ООН, Європейським Союзом, державами — членами ЄС, США, Великою Британією, Канадою та іншими суб’єктами міжнародного права. З 2014 року, а особливо після початку повномасштабної агресії рф у 2022 році, санкції набули домінуючої форми можливого міжнародного впливу на державу-агресора.

Позиція Верховного Суду у справах про введення санкцій

Звичайно, коли санкції вводяться щодо певних осіб, завжди є ті, хто не згоден із застосованими до них обмежувальними заходами. На нашу думку, серед найбільш складних справ останніх років в Україні можна виокремити спори з оскарження указів Президента України щодо введених в дію санкцій РНБО, як і спори у справах за позовами Міністерства юстиції України про застосування санкції стягнення активів, передбаченої п. 1–1 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про санкції».

Верховний Суд, розглядаючи санкційні справи в останні роки, як правило, займав вкрай обережну позицію. Позиція ВС набула сталості, справи розглядаються довго, «уважно» і «всебічно», але в задоволенні позовів відмовляється із загальним посиланням на законність оскаржуваних актів глави держави.

Верховний Суд неодноразово у своїх рішеннях наголошував, що:

• санкції РНБО мають превентивний характер і в умовах політичної ситуації в Україні та необхідності захисту національних інтересів держави під час воєнного стану є необхідними для недопущення порушення таких інтересів;
• укази Президента України про введення в дію рішення про санкції не підлягають оцінці по суті встановлення підстав, обставин застосування санкцій та доказів, а перевірка (судовий контроль) обмежується лише формальним дотриманням процедури (наприклад, чи є пропозиція Служби безпеки України або Кабінету Міністрів України, чи є указ Президента України, чи він опублікований, чи дотримано його форму).

Водночас ми з колегами не втрачаємо надії, що для українського судового контролю знаковою стане практика європейських судів та Ради Європейського Союзу.

Оскарження санкцій Ради ЄС: механізм та судова практика

Санкційні режими Європейського Союзу — це не лише про політичні чи безпекові заходи, а й про правове регулювання, яке безпосередньо впливає на майнові, комерційні та інші права осіб і компаній. Саме тому наявність ефективного судового захисту та чітких критеріїв для обґрунтування санкцій є ключовим елементом верховенства права.

Санкції Європейського Союзу до певної особи ухвалюються Радою ЄС за ст. 29 Договору про ЄС та імплементуються у вигляді регламентів за ст. 215 Договору про функціонування Європейського Союзу (TFEU). Такі регламенти є актами прямої дії, що можуть бути оскаржені будь-якою особою, включеною до санкційних списків, у Європейському суді справедливості (Суд Європейського Союзу) на підставі ст. 263 TFEU.

У Суді Європейського Союзу визначальним під час вирішення спору є дотримання прав особи на ефективний засіб правового захисту, а також вимог прозорості, обґрунтованості та достатності доказової бази.

За останні роки справи щодо оскарження санкцій Ради ЄС перетворилися із епізодичних (нерегулярних) у постійно еволюціонуючий пласт судової практики Суду Європейського Союзу. Особливо активно почали з’являтися такі справи після запровадження пакетних санкцій у зв’язку з агресією рф.

За 2022–2025 роки Суд Європейського Союзу ухвалив низку знакових рішень, які уточнюють баланс між політичною необхідністю обмежувальних заходів (санкцій) та захистом фундаментальних прав і гарантій.

Суд Європейського Союзу має сталу практику, згідно з якою на інституції ЄС покладається обов’язок довести наявність конкретних фактів, що обґрунтовують включення особи до санкційного списку.

Так, у справах Petr Aven & Mikhail Fridman v. Council of the European Union (рішення від 10 квітня 2024 року у справах Т-301/22 та Т-304/22) суд задовольнив позови і зобов’язав анулювати застосування санкцій до позивачів у певному часовому проміжку (лютий 2022 року — березень 2023-го), оскільки Рада ЄС не надала достатнього індивідуального обґрунтування та не навела належні й достатні факти, що свідчили б про необхідність застосування санкцій до таких осіб.

У справах D. Pumpyanskiy v. Council of the European Union (рішення від 26 червня 2024 року у справах Т-740/22 та T-737/22) суд задовольнив позови Д. Пумпянського та членів його сім’ї й анулював застосування санкцій до позивачів у певні періоди (березень 2024 року — вересень 2024-го) зазначивши, що формулювання «leading businessperson» має бути підкріплене доказами про фактичні впливи/контроль і не може спиратися тільки на титульні чи історичні посадові дані без доказів реального продовжуваного впливу. Цим суд підкреслив, що Рада ЄС повинна оцінювати зміни в корпоративному управлінні (наприклад, відставки, продаж акцій тощо) при кожному продовженні санкцій.

У рішенні від 4 червня 2025 року у справі Boguslayev v. Council of the European Union (справа T‑161/23) суд прямо зазначив, що Рада ЄС не надала жодного нового доказу або оцінки щодо поведінки Богуслаєва у період, який обґрунтовував продовження санкцій, та не провела належної переоцінки обставин. Суд підкреслив, що в основі рішень про обмежувальні заходи повинні бути докази, що існували на момент ухвалення, а не лише загальні посилання на ситуацію в Україні чи в медіа. Суд наголосив, що рішення мають ґрунтуватися на фактах, а не на загальних твердженнях чи публікаціях у ЗМІ. Такий підхід демонструє пріоритетність презумпції невинуватості, права бути заслуханим та юридичної визначеності.

Судова практика Європейського суду свідчить про те, що попри сприйняття санкцій політичним та безпековим інструментом, це правове регулювання, яке має відповідати стандартам права. Для ефективності та легітимності санкцій потрібна чітка доказова база, процедурні гарантії, а право на судовий захист не має бути формальним.

Оскарження санкцій в ЄСПЛ: підхід та судова практика

Очевидно, що рішення Суду справедливості ЄС не є обов’язковим для українських судів, хоча такі рішення демонструють певний приклад для нас. Водночас рішення Європейського суду з прав людини є джерелом українського права відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини».

Необхідно зазначити, що до недавнього часу ЄСПЛ рідко розглядав «санкції» у вузькому міжнародному сенсі (наприклад, ті самі пакети санкцій Ради ЄС). Такі питання, як зазначено вище, розглядає Суд Європейського Союзу.

Більша частина справ ЄСПЛ за 2020–2024 роки, де фігурує санкційний контекст, стосується замороження банківських рахунків, арешту/вилучення майна, заборон на виїзд і адміністративних/фінансових санкцій.

У такій категорії справ ЄСПЛ переважно застосовує ст. 6 Європейської конвенції з прав людини (право на справедливий суд), де йдеться про доступ до суду, рівність сторін, мотивування рішення, доступ до доказів, та ст. 1 Першого протоколу до Конвенції (право власності), адже більшість санкцій стосується заморожування активів, блокування рахунків, заборони економічної діяльності.

Також ЄСПЛ застосовує ст. 8 Конвенції (право на повагу до приватного та сімейного життя), адже непоодинокі випадки обмеження пересування осіб, включених до санкційних списків, та ст. 13 Конвенції (право на ефективний засіб юридичного захисту, що порушується, коли у заявника не було реальної можливості оскаржити своє включення до санкційного списку).

Наприклад, у справі Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland (заява №5809/08, рішення від 21 червня 2016 року) Велика палата ЄСПЛ підтвердила раніше сформовану позицію цього суду, що «право на справедливий судовий розгляд, гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенції, має тлумачитися у світлі принципу верховенства права, який вимагає, щоб усі учасники судового процесу мали ефективний засіб правового захисту, що дозволяє їм відстоювати свої цивільні права… Конвенція покликана гарантувати не теоретичні або ілюзорні права, а права, які є практичними та ефективними…».

Хоча це право не є абсолютним, і тому може зазнавати певних обмежень на національному рівні, такі обмеження є неприйнятними, якщо вони нівелюють саму суть цього права. Керуючись цим підходом, ЄСПЛ встановив порушення ст. 6 Конвенції в цій справі, де Швейцарія застосувала до заявників санкції, які були накладені на них навіть не самою державою, а Радою Безпеки ООН. Зокрема, Федеральний суд Швейцарії визнав себе зобов’язаним обмежитися встановленням того, чи дійсно заявники були внесені до списків Комітету із санкцій, створеного на підставі Резолюції Ради Безпеки ООН, і чи дійсно вони були власниками спірного майна, але відмовився розглядати їхні твердження про те, що процедура конфіскації їхнього майна не відповідала основним процесуальним гарантіям, закріпленим, зокрема, у п. 1 ст. 6 Конвенції.

В іншій справі, яка теж стосувалася санкцій, застосованих Швейцарією на підставі резолюції Ради Безпеки ООН — Nada v. Switzerland (заява №10593/08, рішення від 12 вересня 2012 року) — Велика палата ЄСПЛ встановила порушення ст. 8 Конвенції, а також ст. 13 Конвенції, взятої у поєднанні зі ст. 8, підкресливши, що «зміст зобов’язань за ст. 13 залежить від характеру скарги, поданої заявником на підставі Конвенції, але відповідний засіб юридичного захисту має бути в будь-якому разі «ефективним» як у практичному, так і в юридичному сенсі…».

ЄСПЛ неодноразово стверджував, що повинен бути встановлений «справедливий баланс» між інтересами суспільства загалом і вимогами про захист основних прав особи. У цьому контексті ЄСПЛ уточнює, що необхідний «справедливий баланс» не буде встановлений, коли особа (в результаті дій держави) понесе індивідуальний і надмірний тягар (рішення ЄСПЛ у справі «Брумареску проти Румунії», заява №28342/95, рішення від 28 жовтня 1999 року, п. 78).

Оскарження українських санкцій у європейських судах: перші санкційні справи в ЄСПЛ

Предметом регулювання ст. 1 Протоколу 1 до Конвенції є втручання держави в право на мирне володіння майном, і ЄСПЛ напрацьовано три критерії, які слід оцінювати, аналізуючи сумісність втручання в право особи на мирне володіння майном з гарантіями ст. 1 Протоколу 1, а саме:

• чи можна вважати втручання законним;
• чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес;
• чи такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) є пропорційним визначеним цілям.

У разі відсутності розумного співвідношення та обґрунтованої пропорційності між метою втручання держави в право особи на мирне володіння майном та збитками, які несе особа у зв’язку з неможливістю володіти своїм майном, а також у разі відсутності компенсації за втручання та законних підстав такого втручання здійснюється грубе порушення права особи на мирне володіння майном.

З огляду на те, що скарги по перших санкційних справах в Україні, які пройшли оскарження в національних судах, вже давно були прийняті до розгляду в ЄСПЛ, ми очікували на перше рішення, першу позицію, яка буде стартом для закріплення практики ЄСПЛ у санкційних справах.

У жовтні 2025 року було опубліковано рішення ЄСПЛ у справі за скаргою M.S.L., TOV v. Ukraine, де Європейський суд прямо вказав про те, що держава не може виправдовувати будь-які обмеження прав посиланням на національну безпеку без належного доказового обґрунтування. Також ЄСПЛ звернув увагу на відсутність ефективного засобу правового захисту (effective remedy), оскільки національні суди або відмовлялися переглядати рішення РНБО та укази Президента України, посилаючись на дискрецію суб’єкта владних повноважень, або лише перевіряли формальність, але не зміст.

Очікуємо, що подібна практика ЄСПЛ має стати стартом як для зміни підходів українських судів, так і для покращення адміністративних процедур у процедурі введення санкцій до певних юридичних і фізичних осіб, зокрема що санкції — це не політичний акт, який перебуває поза судовим контролем, і навіть коли йдеться про національну безпеку, має бути належне доказове обґрунтування та надано ефективний засіб правового захисту від порушення прав. Є надія, що європейська інтеграція України створить додатковий імпульс до зміни підходу до судового контролю над санкціями, адже наші європейські партнери прямо наголошують на тому, що санкції повинні бути юридично передбачуваними, пропорційними та обґрунтованими.

Вплив рішень ЄСПЛ на оскарження санкцій в Україні

За змістом ст. 13 згаданого вже Закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» для усунення підстав з надходження до ЄСПЛ заяв проти України, спричинених проблемою, що вже була предметом розгляду в ЄСПЛ, мають вживатися заходи загального характеру, як-то:

• внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування;
• внесення змін до адміністративної практики;
• забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики ЄСПЛ прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, працівників імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов’язана із правозастосуванням, та інші.

Чи вплине окреме рішення ЄСПЛ на формування судової практики? Час покаже, але ми маємо говорити про практику Європейського суду, адже наше завдання — не скарги проти України, а боротьба за ефективний правовий захист в Україні.

Якщо хоч в одній судовій справі Верховний Суд дійде висновку про відсутність реальних доказів, реальної загрози національним інтересам, відсутність реальних/обґрунтованих підстав для застосування санкцій, визначених РНБО (наприклад, про позбавлення державних нагород особи, яка ніколи не мала державних нагород), і, як наслідок, про їх протиправність, це стане свідченням, що в Україні розширюється застосування принципів пропорційності, передбачуваності та ефективного судового захисту.