Публічні закупівлі в Україні: стратегічний посібник для міжнародних постачальників

Олександр Фефелов, партнер, керівник практики антимонопольного та конкурентного права

Аліна Боровець, адвокат

Джерело: The Legal 500

Україна, яка одночасно відновлює зруйновану війною інфраструктуру та впевнено рухається до членства в ЄС, приділяє особливу увагу сфері публічних закупівель. Саме тут перетинаються прозорість, підзвітність і можливості для бізнесу. Адже на кону – мільярди євро міжнародного фінансування, спрямованого на відбудову країни.

Відкритість і цифровізація української системи закупівель створюють рівні умови для участі іноземних компаній, проте вимагають суворого дотримання місцевих правил та врахування воєнних обмежень. Ключовим інструментами тут виступають система Prozorro, процедури, що підтримуються міжнародними фінансовими організаціями, а також динамічні реформи законодавства. Усе це формує широкі перспективи для іноземних постачальників, які прагнуть співпрацювати з українськими державними та муніципальними замовниками.

Водночас складні процедурні вимоги, мовний бар’єр і ризики процесуальних порушень диктують необхідність стратегічного та юридично виваженого підходу.

Цей посібник пропонує міжнародним учасникам чітку дорожню карту виходу на ринок публічних закупівель України: від розуміння ключових процедур і правил оформлення документів – до виявлення потенційних ризиків та мінімізації юридичних загроз.

Система публічних закупівель України: правове регулювання та зміни в умовах війни

Система публічних закупівель України функціонує на основі динамічного правового поля, що поєднує міжнародні стандарти із вимогами, зумовленими воєнним станом. Для іноземних постачальників розуміння цієї структури є ключовим фактором успішного використання можливостей, що відкриваються в рамках однієї з найбільших програм відновлення в Європі.

Основним нормативним актом є Закон України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон). Він регламентує порядок закупівлі товарів, робіт та послуг за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, а також підприємствами, на які поширюється дія законодавства про закупівлі. Закон встановлює принципи справедливості, конкуренції, прозорості та ефективності, які зберігають визначальне значення навіть в умовах воєнного стану.

Важливим етапом розвитку системи став 2016 рік, коли паперові процедури були замінені електронною системою Prozorro, що започаткувало повністю цифровізоване та відкрите середовище проведення закупівель. Подальші зміни відбулися у 2020 році із набранням чинності нової редакції Закону, яка передбачила низку суттєвих удосконалень: право учасників виправляти помилки у пропозиціях протягом 24 годин, запровадження механізмів протидії демпінгу (зокрема правила «аномально низької ціни»), а також гнучкіші процедури проведення закупівель. Зазначені реформи засвідчили послідовність України у впровадженні конкурентних та справедливих процедур закупівель, що відповідають стандартам Європейського Союзу.

Після повномасштабного вторгнення російської федерації 24 лютого 2022 року система публічних закупівель мала швидко адаптуватися з метою забезпечення безперервного функціонування оборонних та відновлювальних процесів. 12 жовтня 2022 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1178, якою було затверджено здійснення публічних закупівель – тимчасові правила, що діють протягом воєнного стану та 90 днів після його припинення.

Зазначені Особливості надали замовникам – зокрема Збройним Сила України, закладам охорони здоров’я, органам місцевого самоврядування та операторам критичної інфраструктури – можливість застосувати прискорені та більш гнучкі процедури з метою оперативного доступу до життєво необхідних товарів та послуг. На практиці це означає скорочення строків, ширше використання прямих договорів або переговорних процедур, а також спрощення вимог до документації.

Водночас, попри зменшення бюрократичного навантаження, такі тимчасові правила вимагають від замовників та постачальників підвищеної дисципліни, уважності та правової обізнаності. Порушення вимог чи процесуальні помилки становлять реальні ризики, особливо з огляду на посилений контроль з боку громадськості та регуляторних органів.

Важливо, що навіть в умовах воєнного стану Україна зберігає відданість принципам прозорості та підзвітності, які підтримуються цифровою інфраструктурою та правовими гарантіями. Чинна система має характер унікального правового гібриду: вона поєднує базові стандарти Європейського Союзу, структуру цілісності електронної системи Prozorro та гнучкі правила воєнного стану. Для іноземних постачальників це водночас створює і можливості, і обов’язки: доступ до багатомільярдних державних витрат, але й необхідність ретельного правового та стратегічного планування.

Висновок: Законодавство України у сфері публічних закупівель продовжує розвиватися. Для міжнародних постачальників успіх полягає у розумінні взаємодії постійних правових норм із тимчасовими винятками воєнного часу та використанні цих знань для підготовки пропозицій, що відповідають вимогам і залишаються конкурентоспроможними.

Prozorro – центральна електронна система публічних закупівель

Центральне місце у правовій системі публічних закупівель України посідає Prozorro – відзначена міжнародними нагородами цифрова платформа, побудована на принципах прозорості, підзвітності та справедливості. Назва системи походить від українського слова «прозорий» і відображає її засадничу філософію: «всі бачать все». Для іноземних постачальників розуміння механізмів роботи Prozorro є ключовим для впевненого та результативного проводження процедур закупівель.

Система Prozorro забезпечує відкритий доступ до всієї інформації, пов’язаної з закупівлями: оголошень, поданих тендерних пропозицій, рішень замовників, укладених договорів, скарг та роз’яснень. Така відкритість мінімізує корупційні ризики, гарантує громадський контроль і створює рівні умови для національних та іноземних учасників тендерів.

Участь у торгах Prozorro відбувається виключно в онлайн-режимі через авторизовані електронні платформи, підключені до центральної бази даних Prozorro. Це дозволяє іноземним компаніям брати участь дистанційно, без фізичної присутності чи місцевої реєстрації, усуваючи одну з основних перешкод для виходу на український ринок.

Ключові характеристики системи Prozorro:

• повна прозорість та відкритий доступ до всіх даних про закупівлі;
• рівний доступ до тендерної документації та можливості подання пропозицій;
• онлайн-реєстрація та участь в аукціонах з будь-якої точки світу;
• інтеграція з системою електронних апеляцій для подання скарг та моніторингу.

Доступні процедури закупівель:

Законодавство України у сфері публічних закупівель передбачає низку процедур, адаптованих до вартості контракту, умов ринку, та складності закупівлі. Серед основних:

Відкриті торги

Найпоширеніша процедура для закупівель вартістю понад 200 000 грн (товари/послуги) або 1 500 000 грн (роботи). Вимагає наявності щонайменше двох чинних пропозицій і передбачає строк подання тендерних пропозицій не менше 15 календарних днів.

Відкриті торги з публікацією англійською мовою

Застосовується у випадках, коли очікувана вартість перевищує 133 000 євро (товари/послуги) або 5 150 000 євро (роботи). Тендерна документація та оголошення публікуються українською та англійською мовами. Строк подання пропозицій становить щонайменше 30 днів. Ключова відмінність від стандартних відкритих торгів полягає в тому, що відповідність тендерних пропозицій перевіряється до початку електронного аукціону.

Процедура переговорів

Застосовується лише у виняткових випадках, передбачених статтею 40 Закону, зокрема:

• двічі скасовані відкриті торги;
• нагальні/аварійні потреби (наприклад, під час воєнного стану чи для надання гуманітарної допомоги);
• закупівля у єдиного постачальника з технічних причин або з причин, пов’язаних із правами інтелектуальної власності;
• додаткова закупівля у первісного постачальника (до 50% вартості початкового договору протягом трьох років);
• закупівлі у рамках реструктуризації боргу чи судових процедур.

У цьому випадку замовник веде переговори безпосередньо з одним чи кількома постачальниками та укладає договір без проведення аукціону.

Конкурентний діалог / обмежені торги

Застосовуються для інноваційних або складних закупівель, у яких технічні рішення не можуть визначити наперед. Процедура складається з двох етапів: попередня кваліфікації та подання пропозицій. Найбільш ефективна для реалізації інфраструктурних, IT чи енергетичних проєктів.

Спрощена закупівля

Призначена для закупівель меншої вартості (від 50 000 грн до порогових сум для відкритих торгів). Характеризується скороченими строками та спрощеним порядком проведення. На час дії воєнного стану призупинена, за винятком випадків, прямо дозволених спеціальними нормативними актами.

Прямі договори з оприлюдненням звіту

Для закупівель на суму до 50 000 грн замовники можуть укладати прямі договори без застосування конкурентних процедур, однак зобов’язані опублікувати у системі Prozorro звіт про укладений договір.

Адаптація процедур до умов війни

У відповідь на повномасштабну війну уряд України ухвалив Постанову № 1178, якою тимчасово змінено порядок проведення закупівель. Серед ключових положень:

• розширене застосування переговорних процедур;
• зменшені вимоги до обсягу документації;
• можливість оперативного укладення договорів без шкоди для прозорості.

Ці зміни не обмежують участь іноземних компаній – навпаки, у багатьох випадках спрощують для них доступ до ринку.

Мовні вимоги

Уся тендерна документація повинна готуватися українською мовою. Замовники можуть на власний розсуд надавати переклади, особливо у процедурах із великою очікуваною вартістю або за участі міжнародних фінансових організацій, однак юридичну силу має саме українська версія. Пропозиції можуть подавитися іншою мовою лише у випадках, прямо передбачених тендерною документацією. Закон не встановлює обов’язкової форми підтвердження перекладу, проте замовник може вимагати нотаріальне посвідчення, апостиль або інші форми легалізації. Іноземним постачальникам слід ретельно перевіряти ці вимоги у кожній конкретній закупівлі.

Висновок: Prozorro забезпечує надійне та повністю цифрове середовище для здійснення публічних закупівель. Іноземні постачальники отримують переваги прозорості, дистанційного доступу та правових гарантій – за умови належного розуміння процедур та неухильного дотримання встановлених вимог.

Використання Prozorro Market: закупівлі через електронний каталог

В умовах воєнного стану та нагальної необхідності забезпечення державних потреб Україна істотно розширила застосування Prozorro Market – централізованого електронного каталогу, створеного для спрощення закупівель державними установами. Для іноземних постачальників ця система пропонує зручний інструмент швидкого входу до екосистеми публічних закупівель України, оминаючи значну частину бюрократичних процедур, характерних для традиційних відкритих торгів.

Prozorro Market забезпечує можливість прямих закупівель у попередньо кваліфікованих постачальників на основі стандартизованих товарних позицій і технічних характеристик. На відміну від відкритих тендерів, закупівлі через e-каталог не передбачають формальної стадії оскарження, що знижує ризики затримок та дозволяє оперативно забезпечувати постачання продукції – особливо у випадках екстрених або маловартісних закупівель.

Механізм регулюється Законом України «Про публічні закупівлі» та Постановою Кабінету Міністрів України № 822 від 14 вересня 2020 року. Первісно Prozorro Market був призначений для закупівель вартістю до 200 000 грн, проте завдяки змінам, запровадженим у зв’язку з воєнним станом, його застосування дозволено незалежно від вартості контракту.

Ключові характеристики системи Prozorro Market:

• попередня кваліфікація постачальників через визначені централізовані закупівельні організації (ЦЗО);
• категоризація товарів за кодами CPV (ДК 021:2015);
• стандартизовані технічні характеристики та умови постачання;
• оперативне оновлення цін та наявності товарів від постачальників у режимі реального часу.

Варіанти закупівель залежно від вартості:

• до 50 000 грн – пряма закупівля з каталогу без попереднього запиту;
• від 50 000 грн до 500 000 грн – запит цінових пропозицій у межах відповідної категорії товарів;
• понад 500 000 грн – повна тендерна процедура або централізована закупівля через ЦЗО.

Щоб потрапити до переліку, постачальник має пройти кваліфікаційну процедуру, що адмініструється визначеною ЦЗО. Після схвалення постачальники подають інформацію про продукцію, технічні характеристики, ціни та умови постачання. Усі позиції проходять модерацію на відповідність стандартам Prozorro Market.

Замовники повинні бути зареєстровані у системі Prozorro, використовувати кваліфіковані електронні підписи та дотримуватися принципів недискримінації та рівного ставлення під час вибору постачальників із каталогу.

Централізовані закупівельні організації, що наразі функціонують:

• ДП «Професійні закупівлі» – закупівлі для державних установ та підприємств;
• ДП «Медичні закупівлі України» – лікарські засоби та медичне обладнання;
• ДП «Українські спеціальні системи» – спеціалізоване обладнання та кібербезпека.

Висновок: Для іноземних постачальників, які прагнуть мінімізувати бар’єри входу на український ринок публічних закупівель, Prozorro Market є оптимальною відправною точкою. Система дозволяє уникнути значної частини процедурних ризиків, не потребує проходження процесу оскарження та відкриває можливості для швидкого отримання повторних контрактів із державними замовниками. Водночас постачальники повинні своєчасно проходити кваліфікацію у відповідній ЦЗО та підтримувати актуальність даних про продукцію у каталозі.

Участь іноземних постачальників: ключові аспекти

Система публічних закупівель України є відкритою для іноземних компаній і передбачає правові гарантії недискримінаційного ставлення та рівного доступу до тендерів – за винятком суб’єктів, зареєстрованих у російській федерації, республіці білорусь та ісламській республіці іран. Цей доступ ґрунтується на принципах, закріплених у Законі України «Про публічні закупівлі»: добросовісна конкуренція, ефективність, прозорість та неупередженість у оцінюванні тендерних пропозицій.

Міжнародні постачальники – незалежно від країни реєстрації чи структури власності – мають право:

• брати участь у тендерах на рівних умовах з українськими компаніями;
• отримувати повний доступ до тендерної документації;
• подавати пропозиції в електронному вигляді через систему Prozorro.

Замовникам заборонено встановлювати дискримінаційні умови або обмежувати участь іноземних компаній без чіткого правового обґрунтування.

Пріоритет міжнародних договорів

Закон прямо передбачає, що міжнародні договори, ратифіковані Україною, мають переважну силу над національним законодавством, якщо вони встановлюють інші процедури закупівель. Це стосується, зокрема, тендерів, що фінансуються міжнародними фінансовими організаціями (Світовим банком, Європейським банком реконструкції і розвитку, Європейським інвестиційним банком, Міжнародною асоціацією розвитку та ін.), які можуть проводитися за правилами відповідної установи. Якщо такі правила відсутні, застосовується українське законодавство з урахуванням локалізації.

Документаційні вимоги для нерезидентів

Іноземні учасники повинні подавати документи відповідно до вимог української тендерної документації, однак із урахуванням особливостей правових систем інших держав. Зокрема:

• замовники можуть вимагати апостилювання або легалізацію документів, якщо інше не передбачене міжнародним договором;
• документи, підготовлені за іноземним законодавством, є дійсними, якщо вони підтверджують відповідність умовам тендеру;
• Відхилення пропозиції виключно через форму чи країну походження документа – за умови підтвердження відповідності – є порушенням принципу недискримінації.

Приклади прийнятних документів для іноземних учасників:

• сертифікати про належний правовий статус, податкову чистоту або відсутність судимості, видані компетентними органами держави реєстрації;
• офіційні листи, що підтверджують відсутність документів, необхідних згідно із законодавством іноземної держави;
• міжнародна фінансова звітність, яка підтверджує платоспроможність та фінансову спроможність;
• технічні сертифікати або ліцензії, видані у країні реєстрації.

Кваліфікаційні критерії та рівне визнання

Відповідно до статті 16 Закону, замовники можуть вимагати підтвердження:

• відповідного досвіду роботи з подібними контрактами;
• технічної спроможності або наявності матеріально-технічної бази;
• кваліфікованого персоналу;
• фінансової стабільності.

Іноземні учасники можуть підтверджувати відповідність документами, виданими у країні реєстрації, включно з аудиторськими звітами та міжнародними сертифікатами. Завдяки гармонізації стандартів обліку та звітності ці документи, як правило, приймаються, якщо інше не встановлено українським законодавством.

Мова та формат документів

Усі документи подаються через систему Prozorro, зазвичай у вигляді відсканованих PDF-файлів, часто разом з перекладом українською мовою. Для тендерів вартістю понад 133 000 євро (товари/послуги) або 5 150 000 євро (роботи) обов’язковим є оприлюднення англійською мовою, що додатково спрощує доступ іноземних постачальників.

Обмеження щодо підстав для відмови

Відхилення учасника можливе лише з чітко визначених законом підстав. Іноземні компанії підлягають рівному ставленню – якщо певний документ (наприклад, довідка про відсутність корупційних правопорушень) не видається у країні реєстрації, приймається офіційне підтвердження цього факту.

Рекомендація

Попри широкі можливості та правові гарантії, участь у системі публічних закупівель України вимагає ретельної підготовки. Залучення місцевих юридичних та технічних експертів – від юристів і фахівців з питань дотримання нормативно-правових вимог до інженерів та логістів – може суттєво підвищити якість тендерної пропозиції та її відповідність правовим нормам.

Тендери, що фінансуються міжнародними фінансовими організаціями

У міру того як Україна прискорює відновлення та модернізацію, тендери, що фінансуються міжнародними фінансовими організаціями (МФО) – такими як Світовий банк, Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР) та Європейський інвестиційний банк (ЄІБ), – стають «золотим стандартом» прозорості та чесної конкуренції у сфері публічних закупівель.

Участь у проєктах, що фінансуються МФО, надає суттєві переваги для міжнародних постачальників. Такі тендери діють за окремими процедурами закупівель, встановленими самими донорськими інституціями, які надають пріоритет відкритому доступу, рівному ставленню та суворому контролю. У результаті учасники отримують переваги у вигляді передбачуваних процедур, документації англійською мовою та зменшеного ризику довільної дискваліфікації.

Ключові риси тендерів МФО:

• використання міжнародних відкритих торгів або процедур конкурентного діалогу;
• прозорі кваліфікаційні критерії та методології оцінювання;
• публікацію тендерів на веб-сайтах МФО та глобальних платформах закупівель;
• незалежні механізми оскарження для вирішення спорів;
• застосування правил донорів з пріоритетом над національним законодавством у випадку конфлікту.

Значне фінансування, що надається МФО, відіграє критичну роль у відбудові інфраструктури, житлового фонду, системи охорони здоров’я, транспорту та енергетики України. Іноземні постачальники, які відповідають міжнародним стандартам та технічним вимогам, можуть отримати масштабні контракти у стратегічно важливих сферах.

Водночас участь у тендерах МФО вимагає суворого дотримання високих операційних стандартів, зокрема:

• фінансової прозорості та дотримання антикорупційних вимог;
• екологічних та соціальних гарантій;
• технічної та логістичної спроможності реалізації проєктів у складних умовах;
• відсутності історії санкцій, порушень чи шахрайських дій.

Важливо зазначити, що хоча тендери МФО є більш доступними для іноземних учасників, вони все ж вимагають дотримання певних аспектів українського законодавства, таких як реєстрація, оподаткування та локальна сертифікація (де це застосовується). Тому рекомендується співпраця з досвідченими українськими юридичними та технічними радниками для подолання розбіжності між міжнародними рамками та національними процедурами.

Для добросовісних постачальників закупівлі, що фінансуються МФО, забезпечують рівні умови, знижують ризики місцевого фаворитизму чи картельних змов і пропонують ефективний канал для доступу до масштабних проєктів розвитку в Україні.

Вимоги, що штучно обмежують конкуренцію

Попри правові принципи добросовісної конкуренції та рівного доступу, на практиці спостерігається широке застосування дискримінаційних тендерних вимог, які звужують коло потенційних учасників. Такі умови часто слугують для попереднього визначення переможця – не на основі заслуг, а через технічні деталі, яким може відповідати лише один або кілька постачальників.

«Дискримінаційні умови» зазвичай передбачають необґрунтовані обмеження, що не мають чіткого зв’язку з предметом закупівлі. Наприклад:

• вимога підтвердження попередніх контрактів лише в певному географічному регіоні;
• вимога наявності фізичних офісів або філій у кожній області України;
• встановлення надзвичайно вузьких визначень «подібних контрактів», які відповідають портфелю лише одного учасника тендеру;
• нав’язування технічних стандартів, що значно перевищують реальні потреби проєкту без належного обґрунтування.

Такі умови не лише порушують принцип відкритості – вони спотворюють саму мету публічних закупівель. Замість відбору найбільш конкурентної пропозиції замовники укладають контракти на основі штучно створених фільтрів. Це може призвести до завищених цін, нижчої якості та неефективного використання державних коштів.

Основною причиною часто є змова між замовником та заздалегідь визначеним постачальником – прихована форма антиконкурентної поведінки, відома як тіньові тендери. У таких випадках тендерна документація складається так, щоб виключити всіх, окрім потрібного переможця. Подібні тактики особливо небезпечні у тендерах, що стосуються стратегічної інфраструктури, гуманітарних поставок чи великого фінансування.

Іноземним постачальникам варто ретельно перевіряти умови тендеру на наявність ознак упередженості та бути готовим оскаржити їх до закінчення строку подання скарг. Згідно з українським законодавством, учасник може подати скаргу до Антимонопольного комітету України (АМКУ), який застосовує презумпцію незаконності до будь-якої умови, що не може бути об’єктивно обґрунтована. У разі успіху АМКУ може зобов’язати замовника змінити або скасувати дискримінаційну вимогу.

Останні реформи також надали АМКУ повноваження, за рішенням суду згідно із Законом № 3295-IX (2023), вилучати документи, проводити огляди приміщень та отримувати доступ до електронних записів у випадках підозри на змову чи зловживання дискрецією з боку замовників.

Висновок: Якщо тендерна умова видається невиправдано вузькою, географічно обмеженою чи непропорційною – найімовірніше, так воно і є. Юридичний аналіз і своєчасне заперечення є критично важливими кроками для запобігання несправедливому відсіву та забезпечення конкурентної доброчесності.

Змова між учасниками: як АМКУ виявляє та доводить порушення

Спотворення результатів тендера шляхом узгоджених дій між учасниками прямо заборонено українським законодавством про конкуренцію. Антимонопольний комітет України (АМКУ) кваліфікує таку змову як антиконкурентні узгоджені дії – серйозне правопорушення, яке може призвести до фінансових санкцій і відсторонення від майбутніх закупівель.

Виявлення таких порушень є складним процесом. Більшість змов є прихованими й не мають прямих доказів. Тому АМКУ застосовує «мозаїчний» підхід – формує справу з комбінації непрямих ознак, які разом вказують на узгоджену поведінку.

До типових ознак змови учасників тендеру належать:

• спільні засновники, бенефіціари чи родинні/корпоративні зв’язки між учасниками;
• використання одного офісного приміщення, обладнання чи працівників;
• подання документів з однієї IP-адреси чи пристрою;
• ідентичні помилки у форматуванні чи шаблонах тендерних пропозицій;
• економічну залежність одного учасника від іншого (наприклад, субпідряд, спільне фінансування);
• відсутність конкуренції між цими компаніями на інших ринках.

АМКУ також аналізує ширші закономірності – наприклад, повторну спільну участь без ознак конкуренції – і може використовувати зовнішні джерела, включаючи дані реєстрів, метадані електронної пошти та навіть корпоративні зміни, що передували тендеру.

Важливо, що судова практика підтверджує: доводити фактичну шкоду чи збитки не потрібно. Достатньо встановити, що учасники діяли узгоджено і така поведінка могла спотворити конкуренцію.

Недавня судова практика підтверджує методологію АМКУ: сукупність непрямих фактів – таких як спільна інфраструктура, перетин персоналу чи синхронні дії – є достатньою для кваліфікації поведінки як незаконної змови.

З огляду на ці ризики, міжнародним постачальникам слід діяти обережно у співпраці з місцевими партнерами. Навіть ненавмисні зв’язки з сумнівними структурами можуть призвести до розслідування та репутаційних втрат. Юридична перевірка потенційних членів консорціуму чи субпідрядників є необхідним кроком перед участю у закупівлях.

Дискримінаційні практики та змова на торгах

Правила закупівель в Україні забороняють практики, що обмежують конкуренцію або створюють штучні бар’єри для участі. Проте деякі замовники все ще можуть запроваджувати дискримінаційні умови, спрямовані на надання переваг конкретному постачальнику. Антимонопольний комітет України (АМКУ) оцінює такі умови, виходячи з презумпції їхньої незаконності, якщо не буде доведена наявність обґрунтованої потреби.

Типовим прикладом є вимога до учасників мати регіональні офіси по всій Україні, що може бути невиправданим у випадку договорів на надання послуг, де достатньо мобільних команд або субпідрядників. Аналогічно, вимоги щодо наявності «аналогічних угод» із надто вузькими параметрами фактично можуть усунути конкуренцію.

Такі тактики можуть свідчити про приховану змову між замовником та бажаним учасником. На відміну від відкритих картельних угод, така змова є прихованою та важкою для доведення, оскільки включає неформальні домовленості, минулі зв’язки чи вибіркове застосування вимог.

Ознаками змови є:

• надмірно специфічні або нерелевантні кваліфікаційні критерії;
• особисті чи корпоративні зв’язки між працівниками замовника та учасником тендеру;
• участь фіктивних компаній, створених для імітації конкуренції;
• практика багаторазового укладення контрактів з одним і тим самим постачальником.

У випадках, що стосуються використання публічних коштів або стратегічно важливих товарів і послуг, такі практики можуть перерости у кримінальну відповідальність. Порушення можуть кваліфікуватися за статтею 191 Кримінального кодексу України як привласнення чи зловживання службовим становищем.

АМКУ, наділений повноваженнями згідно із Законом № 3295-IX (прийнятим 9 серпня 2023 року), тепер може проводити поглиблені перевірки. На підставі ухвали суду він має право заходити до приміщень, отримувати доступ до електронних систем, вилучати документи та вимагати пояснень, часто за участі правоохоронних органів. Це посилює спроможність держави виявляти та запобігати змові.

Іноземним учасникам слід розглядати дискримінаційні умови не лише як процедурні помилки, але й як можливі ознаки глибших системних проблем. Юридичні консультації та активне подання скарг до АМКУ залишаються необхідними запобіжними заходами.

Показники, на які варто звернути увагу

• Нереалістично короткі строки, що обмежують добросовісну конкуренцію.
• Надмірно специфічні технічні вимоги, які може виконати лише один місцевий учасник.
• Часті зміни тендерної документації в останній момент.
• Невідповідності між українською та англійською версіями тендерних матеріалів.
• Повторюваність одного й того ж переможця у подібних тендерах одного замовника.
• Відсутність чітких критеріїв оцінювання або методології нарахування балів.
• Неопублікування англомовних оголошень для тендерів, що фінансуються міжнародними фінансовими організаціями.
• Відсутність прозорості у рішеннях щодо кваліфікації постачальників.

Правозастосування АМКУ та юридична відповідальність

Порушення, такі як дискримінаційні умови тендеру або антиконкурентна змова, тягнуть за собою серйозні правові наслідки як для учасників, так і для замовників. Компанії, визнані винними Антимонопольним комітетом України (АМКУ), можуть зіткнутися зі штрафами та забороною участі у публічних закупівлях строком до трьох років – санкцією, що фактично виключає багато бізнесів із ринку.

Розрахунок штрафів здійснюється відповідно до Розпорядження АМКУ № 22-рп від 14 грудня 2023 року та може коригуватися залежно від пом’якшуючих обставин, таких як добровільне припинення порушення, співпраця під час розслідування або умови, пов’язані з воєнним станом. Для тендерів на суму менше 10 млн грн регіональні відділення АМКУ можуть накладати штрафи до приблизно 1 500 євро, однак репутаційний збиток може бути значно більшим.

З 2024 року рішення АМКУ про накладення штрафів підлягають примусовому виконанню без судового рішення. Нові правила також дозволяють стягнення з контролюючих осіб у разі ліквідації чи неплатоспроможності санкціонованої компанії. Водночас порушники мають право оскаржувати рішення АМКУ в суді, вимагати перегляду або брати участь у механізмах співпраці.

Антимонопольна система України також передбачає програми пом’якшення відповідальності та укладення мирової угоди. Компанія може зменшити або уникнути відповідальності, якщо першою повідомить про змову та допоможе в розслідуванні. З 2024 року також доступна процедура врегулювання, що дозволяє порушникам закрити провадження на ранній стадії та отримати 15% знижку на штраф.

Розуміння та ефективне використання цих інструментів – за підтримки юристів – є критично важливим для міжнародних постачальників, які працюють у системі публічних закупівель України та стикаються з ризиками правозастосування. Юридичні та фінансові наслідки антиконкурентної поведінки. Огляд повноважень АМКУ, методики розрахунку штрафів, змін у примусовому виконанні після 2024 року, програм пом’якшення та процедур врегулювання.

Засоби правового захисту та оскарження

Іноземні постачальники мають доступ до кількох механізмів для оскарження протиправних дій замовників. Серед них – адміністративні скарги до АМКУ, судовий розгляд та контроль з боку державних органів, таких як Державна аудиторська служба (ДАСУ).

Основним і найбільш ефективним засобом захисту є подання скарги до Комісії з розгляду скарг АМКУ, яка ухвалює обов’язкові для виконання рішення. Скарги подаються в електронній формі через систему Prozorro. Після подання скарги процедура зупиняється до винесення рішення. Скарга може стосуватися умов тендеру, відхилення пропозиції чи визначення переможця.

Засідання АМКУ є відкритими, і іноземні постачальники можуть брати участь у них через українських юридичних представників. У разі задоволення скарги Комітет може зобов’язати замовника усунути дискримінаційні умови, скасувати рішення чи зупинити процедуру.

Загальні підстави для оскарження включають дискримінаційну тендерну документацію, безпідставне відхилення пропозицій, обрання некваліфікованих переможців або відміну тендеру для уникнення укладення договору з іноземним постачальником. Статистика Prozorro підтверджує, що багато таких скарг є успішними, що робить цей інструмент дієвим способом захисту прав постачальників.

Приклад із практики

Команда практики антимонопольного та конкурентного права Юридичної фірми «Ілляшев та Партнери» успішно захистила українського телекомунікаційного провайдера у тендерному спорі з державним підприємством. Замовник відхилив пропозицію клієнта, посилаючись на необґрунтовані розбіжності.

«Ілляшев та Партнери» подали скаргу до АМКУ, аргументуючи, що:

• повідомлення про недоліки не містило конкретних порушень;
• виявлені проблеми були несуттєвими та не впливали на зміст пропозиції;
• учасник надав усю необхідну технічну документацію.

АМКУ задовольнив скаргу та зобов’язав замовника скасувати своє рішення, підтвердивши законність і конкурентоспроможність пропозиції клієнта.

Фінальний етап: підписання договору та ризики виконання

Перемога в тендері знаменує початок фінального, але юридично делікатного етапу – укладення та виконання договору. Незважаючи на успіх на аукціоні, учасники тендеру повинні залишатися пильними та забезпечити суворе дотримання формальностей, щоб уникнути невдач.

Відповідно до статті 32(2) Закону «Про публічні закупівлі», після оприлюднення повідомлення про намір укласти договір у Prozorro настає 10-денний період очікування. Протягом цього часу конкуренти можуть подати скаргу до АМКУ, що автоматично призупиняє процедуру. Підписання договору до закінчення цього періоду заборонене та призводить до визнання договору недійсним.

Якщо скарга не подається, замовник зобов’язаний підписати договір протягом 20 календарних днів з моменту публікації повідомлення про намір (стаття 33(5)). Остаточний договір повинен відповідати поданій пропозиції та проєкту договору в тендерній документації. Істотні умови не можуть бути змінені, за винятком випадків, прямо передбачених статтею 41.

Ключові моменти, котрих необхідно дотримуватися:

• підписувати договір не раніше ніж на 11-й день після повідомлення про намір;
• додавати всі додатки, специфікації та графіки, що відповідають поданій пропозиції;
• оприлюднити звіт про договір у Prozorro після його підписання.

На етапі виконання постачальник повинен поставити товари або надати послуги відповідно до погоджених умов, з повною документацією та взаємодією із замовником. Державні контракти підлягають контролю з боку Державної аудиторської служби і, можливо, правоохоронних органів. Підставами для перевірки можуть бути розбіжності в цінах, невідповідність поставок, нецільове використання коштів.

Важливо, що після підписання договору оскарження в АМКУ більше неможливе. Усі заперечення мають бути вирішені до укладення остаточної угоди.

Ключові рекомендації для міжнародних учасників тендерів

У міру того, як Україна модернізує свою систему закупівель і спрямовує безпрецедентні обсяги фінансування на відбудову, іноземні компанії отримують реальну можливість вийти на ринок, що цінує прозорість, цифровий доступ та чесну конкуренцію. Проте успіх у цій сфері залежить не лише від ціни чи досвіду – але й від здатності передбачати правові нюанси, управляти воєнними ризиками та узгоджувати діяльність із місцевими процедурами.

Хоча тендери, що фінансуються Prozorro та міжнародними фінансовими організаціями (МФО), забезпечують рівні умови, певні виклики залишаються: дискримінаційні критерії, непослідовність у документації та обмежені строки оскарження можуть підірвати навіть найсильніші пропозиції. Спираючись на наш практичний досвід підтримки міжнародних постачальників, практика антимонопольного та конкурентного права Юридичної фірми «Ілляшев та Партнери» рекомендує проактивний та структурований підхід.

Поради для іноземних постачальників

• Проводьте належну перевірку. Вивчіть історію закупівельної організації та її поведінку під час тендерів. Звертайте увагу на попередні скарги, повторюваних переможців чи нечіткі вимоги, які можуть свідчити про маніпуляції.
• Переглядайте вимоги до документації. Особливо уважно ставтеся до форматування, нотаріального засвідчення, перекладу українською мовою та форм шаблонів. Навіть незначні невідповідності можуть призвести до автоматичної відмови.
• Уникайте місцевих партнерів з високим рівнем ризику. Не співпрацюйте з компаніями, які підпадали під санкції АМКУ, мають непрозору структуру власності чи внутрішні зв’язки. Їхня поведінка може зашкодити вашій репутації та праву на участь у тендерах.
• Залучайте місцевих юристів. Працюйте з юристами, які мають досвід у сфері закупівельного права, навігації Prozorro та оскарження в АМКУ – особливо важливо під час воєнного стану та в умовах післявоєнних регуляторних змін.
• Головний пріоритет – на тендери, що фінансуються МФО. Зосередьтеся на проєктах ЄБРР, Світового банку чи ЄС – там краще забезпечена прозорість, зрозуміліші процедури та частіше використовується документація англійською мовою.
• Готуйтеся до моніторингу та контролю після укладення контракту. Плануйте взаємодію з ДАСУ та іншими регуляторними органами після перемоги у тендері. Ведіть облік дотримання вимог та журнали постачань для управління аудиторським ризиком.

Незважаючи на складність, система публічних закупівель України відкрита для міжнародної участі – і уряд продовжує впроваджувати реформи, щоб зробити її більш доступною та безпечною. Завдяки ретельній підготовці, правильному юридичному супроводу та стратегічному підходу іноземні учасники можуть перетворити участь у тендерах на довгострокові контракти, особливо у сферах, що є ключовими для післявоєнної відбудови.