Державно-приватне партнерство в оборонній сфері: майнові та правові аспекти

Дмитро Груба, адвокат

Джерело: Ukrainian Law Firms 2025

Згідно з останніми офіційними даними, близько 34% зброї в Україні є продукцією вітчизняного виробництва, тоді як раніше цей показник не перевищував 10% від загальних потреб країни. Проте очевидно, що в умовах затяжної війни й постійних геополітичних викликів навіть нинішніх обсягів виробництва недостатньо для забезпечення обороноздатності країни.

Чи готова Україна до ДПП в оборонній сфері?

Потреби у сфері безпеки та оборони України вимагають залучення приватного капіталу, технологій та експертизи. Одним із перспективних механізмів для цього є державно-приватне партнерство (ДПП). Так само для приватних інвесторів перевагою ДПП може стати отримання державних гарантій, певного бюджетного фінансування, будівництва державою суміжної інфраструктури тощо.

При цьому ДПП – це не лише про виробництво безпосередньо зброї, адже сфера безпеки й оборони є значно ширшою. Підтвердженням тому слугує значний іноземний досвід використання приватного сектору в рамках ДПП з питань кібербезпеки, розвідки, захисту об’єктів критичної інфраструктури тощо.

Досвід США, Великої Британії, Німеччини та Франції демонструє ефективність залучення приватного сектору до оборонних проєктів.

Законодавчі аспекти застосування ДПП в Україні

Закон України «Про державно-приватне партнерство» говорить, що ДПП в Україні застосовується в сферах транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу, машинобудування, будівництва та/або експлуатації автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури тощо.

Зазначений в законі перелік прямо не передбачає можливості застосування ДПП в сфері безпеки й оборони.

Однак за рішенням державного партнера ДПП може застосовуватися в інших сферах діяльності, які передбачають надання суспільно значущих послуг. Це доволі широке та розмите визначення, що не дає чіткої відповіді на питання: чи можна до таких послуг віднести безпеку й оборону?

Згідно із Законом «Про національну безпеку України», механізми ДПП можуть використовуватись у рамках реалізації Стратегії національної безпеки України, Стратегії розвитку оборонно-промислового комплексу України, Стратегії кібербезпеки України тощо, які були затверджені ще в 2021 році.

За таких умов можна зробити висновок, що механізми та інструменти державно-приватного партнерства загалом придатні для застосування у сфері безпеки та оборони, хоча й потребують врахування певних обмежень.

Наприклад, ДПП нині не може застосовуватися в сферах господарської діяльності, які, відповідно до закону, дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам та організаціям; об’єктом ДПП у формі концесії не може бути державне та комунальне майно, що використовується у виготовленні та ремонті всіх видів зброї, яка перебуває на озброєнні Збройних Сил України, Служби безпеки України тощо.

Приклади реалізації ДПП у сфері безпеки та оборони

Аналітика відкритих даних підтверджує, що ДПП в Україні застосовується у сфері безпеки й оборони. Успішними прикладами можуть стати нещодавно укладена угода між АТ «Українська оборонна промисловість» та канадською компанією Roshel щодо спільного виробництва бронетранспортерів або аналогічна угода, укладена раніше з американською Amentum Services, Inс тощо.

Міністерство оборони України також повідомляло про створення державного підприємства «Цифрова Армія», яке відповідатиме за стратегічний розвиток цифрових спроможностей військових та, зокрема, допоможе ефективно взаємодіяти із приватним сектором в Україні та за кордоном.

Отже чинне законодавче регулювання цього питання є надто загальним, поверховим і застарілим, тож потребує глибокого перегляду. Водночас приклади практичного застосування такого партнерства стають все більш поширеними.

Таким чином, перше, що можна порекомендувати потенційному інвестору, – це детально дослідити принципову можливість здійснення ДПП в розрізі конкретного проєкту в сфері безпеки та оборони.

Друге, на що варто звернути увагу, – майнові питання.

Майнові питання в державно-приватному партнерстві

Однією з ключових ознак ДПП є створення та будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт та технічне переоснащення) об’єкта державно-приватного партнерства, а також управління (користування, експлуатація, технічне обслуговування) таким об’єктом.

Ст. 7 Закону України «Про державно-приватне партнерство» встановлені певні обмеження щодо нових та реконструйованих об’єктів, які будуть експлуатуватися в рамках ДПП, зокрема:

• за загальним правилом у приватного партнера не виникає право власності на нерухоме майно, яке буде збудоване чи реконструйоване в рамках ДПП;
• приватний партнер матиме лише право користування таким нерухомим майном;
• приватний партнер зможе розпоряджатися майновими правами (передавати в оренду іншим особам чи передавати в заставу) виключно за погодженням з державним партнером;
• в договорі ДПП може бути передбачено право приватного партнера передавати частину майна, що входить до об’єкту ДПП, в оренду, при цьому відповідне право та порядок передання в оренду такого майна має бути чітко регламентовано в договорі ДПП;
• приватний партнер є власником рухомого майна, придбаного ним для виконання договору, укладеного в рамках ДПП, якщо інше не встановлено таким договором;
• закон допускає, що договором, укладеним у рамках ДПП, може бути передбачено виникнення спільної часткової власності державного та приватного партнера на створювані (новозбудовані) об’єкти ДПП.

При цьому Закон України «Про концесію» містить положення, відповідно до якого нерухоме майно, новозбудоване концесіонером (приватним партнером) на підставі та відповідно до умов концесійного договору, є державною чи комунальною власністю.

Тобто у випадку з концесією приватний партнер не може навіть претендувати на виникнення спільної часткової власності у збудованому об’єкті.

Ці обмеження можуть виявитись не надто привабливими для інвестора, проте їх треба враховувати під час планування партнерства з державою. А державі, ймовірно, варто переглянути свої підходи до вирішення майнових питань державно-приватного партнерства в сторону лібералізації регулювання.

Крім цього при плануванні ДПП в сфері оборони слід звернути увагу на наявність особливостей управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі (ОПК).

До об’єктів управління державної власності в ОПК, зокрема, належать: майно державних підприємств оборонно-промислового комплексу, в тому числі казенних підприємств, які входять до складу Державного концерну «Укроборонпром», майно, передане в установленому порядку Акціонерному товариству «Українська оборонна промисловість» (раніше – Державний концерн «Укроборонпром») та інше.

У випадках використання майна ОПК в рамках ДПП може вимагатись згода ряду суб’єктів управління, до яких віднесено АТ «Українська оборонна промисловість», Кабінет Міністрів України.

Враховуючи, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, отримання подібної згоди може супроводжуватись тривалими та непростими бюрократичними процедурами.

За певних умов слід також врахувати особливості управління об’єктами, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави. Перелік об’єктів державної власності, що мають стратегічне значення, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 83 та регулювання їх діяльності має свою специфіку.

Ці та інші майнові питання ДПП у сфері безпеки та оборони слід ретельно і детально досліджувати в рамках проведення юридичного due diligence майбутнього проєкту, обов’язково в розрізі конкретних його умов.

Земельні питання в ДПП

Для реалізації проєктів у сфері безпеки та оборони важливим є правильне оформлення землекористування. Важко собі уявити реалізацію ДПП в оборонній сфері без вирішення земельних питань ще на етапі планування та підготовки майбутнього проєкту, до яких можна віднести:

• питання проведення детального юридичного аудиту конкретних земельних ділянок (якщо такі сформовані), що плануються до використання в рамках ДПП, а також об’єктів нерухомого майна, що знаходяться в їх межах;
• виявлення та припинення прав поточних землекористувачів (за наявності);
• розроблення, погодження та затвердження землевпорядної документації, зміни цільового призначення землі;
• отримання рішення уповноважених органів про надання земельної ділянки в користування, реєстрації прав на них тощо.

Нині закон передбачає, що приватний партнер може претендувати на отримання земельної ділянки, необхідної для здійснення ДПП, в тому числі й на умовах концесії, в оренду на строк дії відповідного договору ДПП.

При цьому закон не містить чітких положень щодо врегулювання питань землекористування в рамках ДПП, мова йде лише про певні загальні норми з цього приводу та відсилає до положень профільного кодексу.

Земельний кодекс України дійсно містить ряд особливостей щодо оформлення прав приватного партнера на землю, зокрема:

• передача землі в оренду під ДПП здійснюється поза конкурсом, тобто без проведення земельних торгів;
• перекладає певні процедури щодо розроблення та погодження землевпорядної документації на державного партнера з компенсацією фінансових витрат приватним партнером;
• встановлює обмеження в оборотоздатності земельних ділянок, які зазначені в рішенні про доцільність здійснення ДПП;
• передбачає можливість припинення прав певного кола землекористувачів на землю, яка буде використовуватись в рамках ДПП, при цьому без їх на це погодження;
• встановлює строки, протягом яких земельні ділянки мають бути передані приватному партнеру тощо.

На практиці вирішення питань землекористування може бути доволі тривалим та затягуватись як державним партнером, так і розпорядником відповідної земельної ділянки (зазвичай це різні особи), а встановлені законом строки можуть виявитись декларативними. До того ж ряд питань на практиці можуть перекласти на приватного партнера.

Все вказане необхідно враховувати при плануванні ДПП, зокрема в процесі погодження умов майбутнього договору, максимально деталізуючи порядок виконання зобов’язань та наслідки їх порушення кожною стороною.

Закон передбачає можливість проведення державним партнером ряду заходів щодо підготовки проведення конкурсу з визначення приватного партнера, серед іншого – формування та державну реєстрацію речових прав на земельні ділянки, необхідних для здійснення ДПП.

Таку можливість варто використовувати, адже формування земельної ділянки, її державна реєстрація в Державному земельному кадастрі, що зазвичай включає необхідність попереднього розроблення, погодження та затвердження у випадку потреби відповідної землевпорядної документації, а також подальша реєстрація прав на неї за відповідним розпорядником (органом державної влади чи місцевого самоврядування) є досить тривалим процесом.

ДПП може і має стати дієвим інструментом для підвищення продуктивності сфери безпеки та оборони. При цьому такі питання однозначно будуть актуальними ще протягом тривалого часу й після закінчення війни з російською федерацією. Державі слід ґрунтовно переосмислити законодавчу базу для проєктів ДПП в цій сфері, адже вона є застарілою та суперечливою, а також забезпечити ефективність правозастосування.

Це має допомогти з популяризацією ДПП, оскільки офіційні цифри Мінекономіки говорять самі за себе: станом на 01.01.2025 р. в Україні на умовах ДПП укладено 200 договорів, реалізується з яких лише 22 (9 – концесійних договорів, 6 – договорів про спільну діяльність, 7 – інші договори). Інші 167 договорів – не виконуються, розірвані або закінчився термін їх дії. При цьому 11 договорів призупинені у зв’язку зі збройною агресією російської федерації.

Перспективи та виклики впровадження ДПП в оборонному секторі

Очевидно, що серед причин непопулярності такого виду співпраці з державою можна виділити законодавчі недоліки, складну та довгу процедуру підготовки партнерства, а також наявність потенційних проблем у такій формі «спілкування» з державними органами.

Попри це майбутнім інвесторам, які розглядають ДПП як форму співпраці з державою, можемо порадити ще на етапі підготовки проєкту детально вивчити можливість здійснення ДПП в сфері безпеки й оборони, варіанти форми реалізації проєкту, їх переваги та недоліки.

Також на початку потрібно визначитись із переліком суб’єктів, згода яких буде потрібна для початку реалізації проєкту, адже сфера безпеки й оборони є доволі чуттєвою для держави та має свої особливості регулювання. Поза увагою не слід залишати і майнові питання, зокрема землі й нерухомості, які так чи інакше постають в рамках фактично кожного майбутнього проєкту в рамках ДПП.