Введение и обжалование санкций в европейских судах: влияние на Украину

Валерия Гудий, партнер

Олег Трохимчук, советник, соруководитель практики разрешения споров

Источник: «Юридическая Газета»

Санкционная политика стала одним из ключевых механизмов международной безопасности XXI века. Экономические и индивидуальные санкции применяются Советом Безопасности ООН, Европейским Союзом, государствами — членами ЕС, США, Великобританией, Канадой и другими субъектами международного права. С 2014 года, а особенно после начала полномасштабной агрессии РФ в 2022 году, санкции приобрели доминирующую форму возможного международного влияния на государство-агрессор.

Позиция Верховного Суда по делам о введении санкций

Конечно, когда санкции вводятся в отношении определенных лиц, всегда есть те, кто не согласен с примененными к ним ограничительными мерами. По нашему мнению, среди наиболее сложных дел последних лет в Украине можно выделить споры об обжаловании указов Президента Украины о введенных в действие санкциях СНБО, а также споры по искам Министерства юстиции Украины о применении санкции в виде взыскания активов, предусмотренной п. 1-1 ч. 1 ст. 4 Закона Украины «О санкциях».

Верховный Суд, рассматривая санкционные дела в последние годы, как правило, занимал крайне осторожную позицию. Позиция ВС приобрела постоянство, дела рассматриваются долго, «внимательно» и «всесторонне», но в удовлетворении исков отказывает с общей ссылкой на законность обжалуемых актов главы государства.

Верховный Суд неоднократно в своих решениях подчеркивал, что:

• санкции СНБО носят превентивный характер и в условиях политической ситуации в Украине и необходимости защиты национальных интересов государства во время военного положения являются необходимыми для недопущения нарушения таких интересов;
• указы Президента Украины о введении в действие решения о санкциях не подлежат оценке по существу установления оснований, обстоятельств применения санкций и доказательств, а проверка (судебный контроль) ограничивается лишь формальным соблюдением процедуры (например, есть ли предложение Службы безопасности Украины или Кабинета Министров Украины, есть ли указ Президента Украины, опубликован ли он, соблюдена ли его форма).

В то же время мы с коллегами не теряем надежды, что для украинского судебного контроля знаковой станет практика европейских судов и Совета Европейского Союза.

Обжалование санкций Совета ЕС: механизм и судебная практика

Санкционные режимы Европейского Союза – это не только политические или меры безопасности, но и правовое регулирование, которое напрямую влияет на имущественные, коммерческие и другие права лиц и компаний. Именно поэтому наличие эффективной судебной защиты и четких критериев для обоснования санкций является ключевым элементом верховенства права.

Санкции Европейского Союза в отношении определенного лица принимаются Советом ЕС в соответствии со ст. 29 Договора о ЕС и имплементируются в виде регламентов в соответствии со ст. 215 Договора о функционировании Европейского Союза (TFEU). Такие регламенты являются актами прямого действия, которые могут быть обжалованы любым лицом, включенным в санкционные списки, в Европейском суде справедливости (Суд Европейского Союза) на основании ст. 263 TFEU.

В Суде Европейского Союза определяющим при разрешении спора является соблюдение прав лица на эффективное средство правовой защиты, а также требований прозрачности, обоснованности и достаточности доказательной базы.

За последние годы дела об обжаловании санкций Совета ЕС превратились из эпизодических (нерегулярных) в постоянно эволюционирующий пласт судебной практики Суда Европейского Союза. Особенно активно такие дела стали появляться после введения пакетных санкций в связи с агрессией РФ.

За 2022–2025 годы Суд Европейского Союза принял ряд знаковых решений, которые уточняют баланс между политической необходимостью ограничительных мер (санкций) и защитой фундаментальных прав и гарантий.

Суд Европейского Союза имеет постоянную практику, согласно которой на институты ЕС возлагается обязанность доказать наличие конкретных фактов, обосновывающих включение лица в санкционный список.

Так, в делах Petr Aven & Mikhail Fridman v. Council of the European Union (решение от 10 апреля 2024 года по делам Т-301/22 и Т-304/22) суд удовлетворил иски и обязал аннулировать применение санкций к истцам в определенном временном промежутке (февраль 2022 года – март 2023 года), поскольку Совет ЕС не предоставил достаточного индивидуального обоснования и не привел надлежащих и достаточных фактов, свидетельствующих о необходимости применения санкций к таким лицам.

В делах D. Pumpyanskiy v. Council of the European Union (решение от 26 июня 2024 года по делам Т-740/22 и T-737/22) суд удовлетворил иски Д. Пумпянского и членов его семьи и аннулировал применение санкций к истцам в определенные периоды (март 2024 года – сентябрь 2024 года), отметив, что формулировка «leading businessperson» должна быть подкреплена доказательствами фактического влияния/контроля и не может основываться только на титульных или исторических должностных данных без доказательств реального продолжающегося влияния. Этим суд подчеркнул, что Совет ЕС должен оценивать изменения в корпоративном управлении (например, отставки, продажа акций и т. д.) при каждом продлении санкций.

В решении от 4 июня 2025 года по делу Boguslayev v. Council of the European Union (дело T‑161/23) суд прямо указал, что Совет ЕС не предоставил никаких новых доказательств или оценок поведения Богуслаева в период, который обосновывал продление санкций, и не провел надлежащей переоценки обстоятельств. Суд подчеркнул, что в основе решений об ограничительных мерах должны быть доказательства, существовавшие на момент принятия, а не только общие ссылки на ситуацию в Украине или в СМИ. Суд подчеркнул, что решения должны основываться на фактах, а не на общих утверждениях или публикациях в СМИ. Такой подход демонстрирует приоритетность презумпции невиновности, права быть заслушанным и юридической определенности.

Судебная практика Европейского суда свидетельствует о том, что, несмотря на восприятие санкций как политического и безопасностного инструмента, это правовое регулирование, которое должно соответствовать стандартам права. Для эффективности и легитимности санкций необходима четкая доказательная база, процедурные гарантии, а право на судебную защиту не должно быть формальным.

Обжалование санкций в ЕСПЧ: подход и судебная практика

Очевидно, что решения Суда справедливости ЕС не являются обязательными для украинских судов, хотя такие решения демонстрируют определенный пример для нас. В то же время решения Европейского суда по правам человека являются источником украинского права в соответствии со ст. 17 Закона Украины «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека».

Необходимо отметить, что до недавнего времени ЕСПЧ редко рассматривал «санкции» в узком международном смысле (например, те же пакеты санкций Совета ЕС). Такие вопросы, как указано выше, рассматривает Суд Европейского Союза.

Большая часть дел ЕСПЧ за 2020–2024 годы, где фигурирует санкционный контекст, касается замораживания банковских счетов, ареста/изъятия имущества, запретов на выезд и административных/финансовых санкций.

В такой категории дел ЕСПЧ преимущественно применяет ст. 6 Европейской конвенции по правам человека (право на справедливый суд), где речь идет о доступе к суду, равенстве сторон, мотивировке решения, доступе к доказательствам, и ст. 1 Первого протокола к Конвенции (право собственности), так как большинство санкций касается замораживания активов, блокирования счетов, запрета экономической деятельности.

Также ЕСПЧ применяет ст. 8 Конвенции (право на уважение частной и семейной жизни), посколькунередки случаи ограничения передвижения лиц, включенных в санкционные списки, и ст. 13 Конвенции (право на эффективное средство правовой защиты, которое нарушается, когда у заявителя не было реальной возможности обжаловать свое включение в санкционный список).

Например, в деле Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland (заявление №5809/08, решение от 21 июня 2016 года) Большая палата ЕСПЧ подтвердила ранее сформированную позицию этого суда, что «право на справедливое судебное разбирательство, гарантированное п. 1 ст. 6 Конвенции, должно толковаться в свете принципа верховенства права, который требует, чтобы все участники судебного процесса имели эффективное средство правовой защиты, позволяющее им отстаивать свои гражданские права… Конвенция призвана гарантировать не теоретические или иллюзорные права, а права, которые являются практическими и эффективными…».

Хотя это право не является абсолютным и поэтому может подвергаться определенным ограничениям на национальном уровне, такие ограничения являются неприемлемыми, если они нивелируют саму суть этого права. Руководствуясь этим подходом, ЕСПЧ установил нарушение ст. 6 Конвенции в этом деле, где Швейцария применила к заявителям санкции, которые были наложены на них даже не самим государством, а Советом Безопасности ООН. В частности, Федеральный суд Швейцарии признал себя обязанным ограничиться установлением того, действительно ли заявители были внесены в списки Комитета по санкциям, созданного на основании Резолюции Совета Безопасности ООН, и действительно ли они были владельцами спорного имущества, но отказался рассматривать их утверждения о том, что процедура конфискации их имущества не соответствовала основным процессуальным гарантиям, закрепленным, в частности, в п. 1 ст. 6 Конвенции.

В другом деле, которое также касалось санкций, примененных Швейцарией на основании резолюции Совета Безопасности ООН – Nada v. Switzerland (заявление №10593/08, решение от 12 сентября 2012 года) – Большая палата ЕСПЧ установила нарушение ст. 8 Конвенции, а также ст. 13 Конвенции, взятой в сочетании со ст. 8, подчеркнув, что «содержание обязательств по ст. 13 зависит от характера жалобы, поданной заявителем на основании Конвенции, но соответствующее средство правовой защиты должно быть в любом случае «эффективным» как в практическом, так и в юридическом смысле…».

ЕСПЧ неоднократно утверждал, что должен быть установлен «справедливый баланс» между интересами общества в целом и требованиями о защите основных прав личности. В этом контексте ЕСПЧ уточняет, что необходимый «справедливый баланс» не будет установлен, когда лицо (в результате действий государства) понесет индивидуальное и чрезмерное бремя (решение ЕСПЧ по делу «Брумареску против Румынии», заявление №28342/95, решение от 28 октября 1999 года, п. 78).

Обжалование украинских санкций в европейских судах: первые санкционные дела в ЕСПЧ

Предметом регулирования ст. 1 Протокола 1 к Конвенции является вмешательство государства в право на мирное владение имуществом, и ЕСПЧ выработал три критерия, которые следует оценивать, анализируя совместимость вмешательства в право лица на мирное владение имуществом с гарантиями ст. 1 Протокола 1, а именно:

• можно ли считать вмешательство законным;
• преследует ли оно «общественный», «публичный» интерес;
• является ли такая мера (вмешательство в право на мирное владение имуществом) соразмерной определенным целям.

В случае отсутствия разумного соотношения и обоснованной пропорциональности между целью вмешательства государства в право лица на мирное владение имуществом и убытками, которые несет лицо в связи с невозможностью владеть своим имуществом, а также в случае отсутствия компенсации за вмешательство и законных оснований для такого вмешательства, совершается грубое нарушение права лица на мирное владение имуществом.

Учитывая, что жалобы по первым санкционным делам в Украине, которые прошли обжалование в национальных судах, уже давно были приняты к рассмотрению в ЕСПЧ, мы ожидали первого решения, первой позиции, которая станет стартом для закрепления практики ЕСПЧ в санкционных делах.

В октябре 2025 года было опубликовано решение ЕСПЧ по делу по жалобе M.S.L., TOV v. Ukraine, где Европейский суд прямо указал на то, что государство не может оправдывать любые ограничения прав ссылкой на национальную безопасность без надлежащего доказательного обоснования. Также ЕСПЧ обратил внимание на отсутствие эффективного средства правовой защиты (effective remedy), поскольку национальные суды либо отказывались пересматривать решения СНБО и указы Президента Украины, ссылаясь на дискрецию субъекта властных полномочий, либо только проверяли формальность, но не содержание.

Ожидаем, что подобная практика ЕСПЧ должна стать стартом как для изменения подходов украинских судов, так и для улучшения административных процедур в процедуре введения санкций в отношении определенных юридических и физических лиц, в частности что санкции – это не политический акт, который находится вне судебного контроля, и даже когда речь идет о национальной безопасности, должно быть надлежащее доказательное обоснование и предоставлено эффективное средство правовой защиты от нарушения прав. Есть надежда, что европейская интеграция Украины создаст дополнительный импульс к изменению подхода к судебному контролю над санкциями, учитывая то, что наши европейские партнеры прямо подчеркивают, что санкции должны быть юридически предсказуемыми, пропорциональными и обоснованными.

Влияние решений ЕСПЧ на обжалование санкций в Украине

Согласно ст. 13 уже упомянутого Закона «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» для устранения оснований для поступления в ЕСПЧ заявлений против Украины, вызванных проблемой, которая уже была предметом рассмотрения в ЕСПЧ, должны приниматься меры общего характера, такие как:

• внесение изменений в действующее законодательство и практику его применения;
• внесение изменений в административную практику;
• обеспечение профессиональной подготовки по вопросам изучения Конвенции и практики ЕСПЧ прокуроров, адвокатов, работников правоохранительных органов, работников иммиграционных служб, других категорий работников, профессиональная деятельность которых связана с правоприменением, и другие.

Повлияет ли отдельное решение ЕСПЧ на формирование судебной практики? Время покажет, но мы должны говорить о практике Европейского суда, так как наша задача – не жалобы против Украины, а борьба за эффективную правовую защиту в Украине.

Если хотя бы в одном судебном деле Верховный Суд придет к выводу об отсутствии реальных доказательств, реальной угрозы национальным интересам, отсутствии реальных/обоснованных оснований для применения санкций, определенных СНБО (например, о лишении государственных наград лица, которое никогда не имело государственных наград), и, как следствие, об их противоправности, это станет свидетельством того, что в Украине расширяется применение принципов пропорциональности, предсказуемости и эффективной судебной защиты.