Публичные закупки в Украине: стратегическое руководство для международных поставщиков

Александр Фефелов, партнер, руководитель практики антимонопольного и конкурентного права

Алина Боровец, адвокат

Источник: The Legal 500

Украина, которая одновременно восстанавливает разрушенную войной инфраструктуру и уверенно движется к членству в ЕС, уделяет особое внимание сфере публичных закупок. Именно здесь пересекаются прозрачность, подотчетность и возможности для бизнеса. На кону – миллиарды евро международного финансирования, направленного на восстановление страны.

Открытость и цифровизация украинской системы закупок создают равные условия для участия иностранных компаний, однако требуют строгого соблюдения местных правил и учета военных ограничений. Ключевыми инструментами здесь выступают система Prozorro, процедуры, поддерживаемые международными финансовыми организациями, а также динамичные реформы законодательства. Все это формирует широкие перспективы для иностранных поставщиков, стремящихся сотрудничать с украинскими государственными и муниципальными заказчиками.

В то же время сложные процедурные требования, языковой барьер и риски процессуальных нарушений диктуют необходимость стратегического и юридически взвешенного подхода.

Данное руководство предлагает международным участникам четкую дорожную карту выхода на рынок публичных закупок Украины: от понимания ключевых процедур и правил оформления документов до выявления потенциальных рисков и минимизации юридических угроз.

Система публичных закупок Украины: правовое регулирование и изменения в условиях войны

Система публичных закупок Украины функционирует на основе динамичного правового поля, сочетающего международные стандарты с требованиями, обусловленными военным положением. Для иностранных поставщиков понимание этой структуры является ключевым фактором успешного использования возможностей, открывающихся в рамках одной из крупнейших программ восстановления в Европе.

Основным нормативным актом является Закон Украины «О публичных закупках» (далее – Закон). Он регламентирует порядок закупки товаров, работ и услуг за счет средств государственного и местных бюджетов, а также предприятиями, на которые распространяется действие законодательства о закупках. Закон устанавливает принципы справедливости, конкуренции, прозрачности и эффективности, которые сохраняют определяющее значение даже в условиях военного положения.

Важным этапом развития системы стал 2016 год, когда бумажные процедуры были заменены электронной системой Prozorro, что положило начало полностью цифровизированной и открытой среде проведения закупок. Дальнейшие изменения произошли в 2020 году с вступлением в силу новой редакции Закона, которая предусмотрела ряд существенных усовершенствований: право участников исправлять ошибки в предложениях в течение 24 часов, введение механизмов противодействия демпингу (в частности правила «аномально низкой цены»), а также более гибкие процедуры проведения закупок. Указанные реформы подтвердили последовательность Украины во внедрении конкурентных и справедливых процедур закупок, соответствующих стандартам Европейского Союза.

После полномасштабного вторжения российской федерации 24 февраля 2022 года система публичных закупок должна была быстро адаптироваться с целью обеспечения бесперебойного функционирования оборонных и восстановительных процессов. 12 октября 2022 года Кабинет Министров Украины принял Постановление № 1178, которым были утверждены временные правила осуществления публичных закупок, действующие в течение военного положения и 90 дней после его прекращения.

Указанные особенности предоставили заказчикам – в частности Вооруженным Силам Украины, учреждениям здравоохранения, органам местного самоуправления и операторам критической инфраструктуры – возможность применять ускоренные и более гибкие процедуры с целью оперативного доступа к жизненно необходимым товарам и услугам. На практике это означает сокращение сроков, более широкое использование прямых договоров или переговорных процедур, а также упрощение требований к документации.

В то же время, несмотря на уменьшение бюрократической нагрузки, такие временные правила требуют от заказчиков и поставщиков повышенной дисциплины, внимательности и правовой осведомленности. Нарушение требований или процессуальные ошибки представляют собой реальные риски, особенно с учетом усиленного контроля со стороны общественности и регулирующих органов.

Важно, что даже в условиях военного положения Украина сохраняет приверженность принципам прозрачности и подотчетности, которые поддерживаются цифровой инфраструктурой и правовыми гарантиями. Действующая система имеет характер уникального правового гибрида: она сочетает базовые стандарты Европейского Союза, структуру целостности электронной системы Prozorro и гибкие правила военного положения. Для иностранных поставщиков это одновременно создает и возможности, и обязанности: доступ к многомиллиардным государственным расходам, но при этом и необходимость тщательного правового и стратегического планирования.

Вывод: Законодательство Украины в сфере публичных закупок продолжает развиваться. Для международных поставщиков успех заключается в понимании взаимодействия постоянных правовых норм с временными исключениями военного времени и использовании этих знаний для подготовки предложений, которые соответствуют требованиям и остаются конкурентоспособными.

Prozorro – центральная электронная система публичных закупок

Центральное место в правовой системе публичных закупок Украины занимает Prozorro – отмеченная международными наградами цифровая платформа, построенная на принципах прозрачности, подотчетности и справедливости. Название системы происходит от украинского слова «прозрачный» и отражает ее основополагающую философию: «все видят всё». Для иностранных поставщиков понимание механизмов работы Prozorro является ключевым для уверенного и результативного проведения процедур закупок.

Система Prozorro обеспечивает открытый доступ ко всей информации, связанной с закупками: объявлениям, поданным тендерным предложениям, решениям заказчиков, заключенным договорам, жалобам и разъяснениям. Такая открытость минимизирует коррупционные риски, гарантирует общественный контроль и создает равные условия для национальных и иностранных участников тендеров.

Участие в торгах Prozorro происходит исключительно в онлайн-режиме через авторизованные электронные платформы, подключенные к центральной базе данных Prozorro. Это позволяет иностранным компаниям участвовать дистанционно, без физического присутствия или местной регистрации, устраняя одно из основных препятствий для выхода на украинский рынок.

Ключевые характеристики системы Prozorro:

• полная прозрачность и открытый доступ ко всем данным о закупках;
• равный доступ к тендерной документации и возможности подачи предложений;
• онлайн-регистрация и участие в аукционах из любой точки мира;
• интеграция с системой электронных апелляций для подачи жалоб и мониторинга.

Доступные процедуры закупок:

Законодательство Украины в сфере публичных закупок предусматривает ряд процедур, адаптированных к стоимости контракта, условиям рынка и сложности закупки. Среди основных:

Открытые торги

Самая распространенная процедура для закупок стоимостью более 200 000 грн (товары/услуги) или 1 500 000 грн (работы). Требует наличия как минимум двух действующих предложений и предусматривает срок подачи тендерных предложений не менее 15 календарных дней.

Открытые торги с публикацией на английском языке

Применяется в случаях, когда ожидаемая стоимость превышает 133 000 евро (товары/услуги) или 5 150 000 евро (работы). Тендерная документация и объявление публикуются на украинском и английском языках. Срок подачи предложений составляет не менее 30 дней. Ключевое отличие от стандартных открытых торгов заключается в том, что соответствие тендерных предложений проверяется до начала электронного аукциона.

Процедура переговоров

Применяется только в исключительных случаях, предусмотренных статьей 40 Закона, в частности:

• дважды отмененные открытые торги;
• срочные/аварийные потребности (например, во время военного положения или для оказания гуманитарной помощи);
• закупка у единственного поставщика по техническим причинам или по причинам, связанным с правами интеллектуальной собственности;
• дополнительная закупка у первоначального поставщика (до 50% стоимости первоначального договора в течение трех лет);
• закупки в рамках реструктуризации долга или судебных процедур.

В этом случае заказчик ведет переговоры непосредственно с одним или несколькими поставщиками и заключает договор без проведения аукциона.

Конкурентный диалог / ограниченные торги

Применяются для инновационных или сложных закупок, в которых технические решения не могут быть определены заранее. Процедура состоит из двух этапов: предварительная квалификация и подача предложений. Наиболее эффективна для реализации инфраструктурных, IT или энергетических проектов.

Упрощенная закупка

Предназначена для закупок меньшей стоимости (от 50 000 грн до пороговых сумм для открытых торгов). Характеризуется сокращенными сроками и упрощенным порядком проведения. На время действия военного положения приостановлена, за исключением случаев, прямо разрешенных специальными нормативными актами.

Прямые договоры с обнародованием отчета

Для закупок на сумму до 50 000 грн заказчики могут заключать прямые договоры без применения конкурентных процедур, однако обязаны опубликовать в системе Prozorro отчет о заключенном договоре.

Адаптация процедур к условиям войны

В ответ на полномасштабную войну правительство Украины приняло Постановление № 1178, которым временно изменен порядок проведения закупок. Среди ключевых положений:

• расширено применение переговорных процедур;
• снижены требования к объему документации;
• возможность оперативного заключения договоров без ущерба для прозрачности.

Эти изменения не ограничивают участие иностранных компаний – наоборот, во многих случаях упрощают для них доступ к рынку.

Требования к языку и переводу

Вся тендерная документация должна быть подготовлена на украинском языке. Заказчики могут по своему усмотрению предоставлять переводы, особенно в процедурах с большой ожидаемой стоимостью или с участием международных финансовых организаций, однако юридическую силу имеет именно украинская версия. Предложения могут быть поданы на другом языке только в случаях, прямо предусмотренных тендерной документацией. Закон не устанавливает обязательной формы подтверждения перевода, однако заказчик может требовать нотариальное заверение, апостиль или другие формы легализации. Иностранным поставщикам следует тщательно проверять эти требования в каждой конкретной закупке.

Вывод: Prozorro обеспечивает надежную и полностью цифровую среду для осуществления публичных закупок. Иностранные поставщики получают преимущества прозрачности, дистанционного доступа и правовых гарантий при условии надлежащего понимания процедур и неукоснительного соблюдения установленных требований.

Использование Prozorro Market: закупки через электронный каталог

В условиях военного положения и острой необходимости обеспечения государственных нужд Украина существенно расширила применение Prozorro Market – централизованного электронного каталога, созданного для упрощения закупок государственными учреждениями. Для иностранных поставщиков эта система представляет собой удобный инструмент быстрого входа в экосистему публичных закупок Украины, позволяющий обойти значительную часть бюрократических процедур, характерных для традиционных открытых торгов.

Prozorro Market обеспечивает возможность прямых закупок у предварительно квалифицированных поставщиков на основе стандартизированных товарных позиций и технических характеристик. В отличие от открытых тендеров, закупки через е-каталог не предусматривают формальной стадии обжалования, что снижает риски задержек и позволяет оперативно обеспечивать поставку продукции – особенно в случаях экстренных или мало стоимостных закупок.

Механизм регулируется Законом Украины «О публичных закупках» и Постановлением Кабинета Министров Украины № 822 от 14 сентября 2020 года. Первоначально Prozorro Market был предназначен для закупок стоимостью до 200 000 грн, однако благодаря изменениям, введенным в связи с военным положением, его применение разрешено независимо от стоимости контракта.

Ключевые характеристики системы Prozorro Market:

• предварительная квалификация поставщиков через определенные централизованные закупочные организации (ЦЗО);
• категоризация товаров по кодам CPV (ДК 021:2015);
• стандартизированные технические характеристики и условия поставки;
• оперативное обновление цен и наличия товаров от поставщиков в режиме реального времени.

Варианты закупок в зависимости от стоимости:

• до 50 000 грн – прямая закупка из каталога без предварительного запроса;
• от 50 000 грн до 500 000 грн – запрос ценовых предложений в пределах соответствующей категории товаров;
• свыше 500 000 грн – полная тендерная процедура или централизованная закупка через ЦЗО.

Для размещения в каталоге поставщик должен пройти квалификационную процедуру, которая администрируется определенной ЦЗО. После одобрения поставщики подают информацию о продукции, технических характеристиках, ценах и условиях поставки. Все позиции проходят модерацию на соответствие стандартам Prozorro Market.

Заказчики должны быть зарегистрированы в системе Prozorro, использовать квалифицированные электронные подписи и соблюдать принципы недискриминации, а также равного отношения при выборе поставщиков из каталога.

Централизованные закупочные организации, которые в настоящее время функционируют:

• ГП «Профессиональные закупки» – закупки для государственных учреждений и предприятий;
• ГП «Медицинские закупки Украины» – лекарственные средства и медицинское оборудование;
• ГП «Украинские специальные системы» – специализированное оборудование и кибербезопасность.

Вывод: Для иностранных поставщиков, стремящихся минимизировать барьеры входа на украинский рынок публичных закупок, Prozorro Market является оптимальной отправной точкой. Система позволяет избежать значительной части процедурных рисков, не требует прохождения процесса обжалования и открывает возможности для быстрого получения повторных контрактов с государственными заказчиками. В то же время поставщики должны своевременно проходить квалификацию в соответствующей ЦЗО и поддерживать актуальность данных о продукции в каталоге.

Участие иностранных поставщиков: ключевые аспекты

Система публичных закупок Украины открыта для иностранных компаний и предусматривает правовые гарантии недискриминационного отношения и равного доступа к тендерам за исключением субъектов, зарегистрированных в российской федерации, республике беларусь и исламской республике иран. Этот доступ основан на принципах, закрепленных в Законе Украины «О публичных закупках»: добросовестная конкуренция, эффективность, прозрачность и беспристрастность в оценке тендерных предложений.

Международные поставщики – независимо от страны регистрации или структуры собственности – имеют право:

• участвовать в тендерах на равных условиях с украинскими компаниями;
• получать полный доступ к тендерной документации;
• подавать предложения в электронном виде через систему Prozorro.

Заказчикам запрещено устанавливать дискриминационные условия или ограничивать участие иностранных компаний без четкого правового обоснования.

Приоритет международных договоров

Закон прямо предусматривает, что международные договоры, ратифицированные Украиной, имеют преимущественную силу над национальным законодательством, если они устанавливают другие процедуры закупок.

Это касается, в частности, тендеров, финансируемых международными финансовыми организациями (Всемирным банком, Европейским банком реконструкции и развития, Европейским инвестиционным банком, Международной ассоциацией развития и др.), которые могут проводиться по правилам соответствующего учреждения. Если такие правила отсутствуют, применяется украинское законодательство с учетом локализации.

Документационные требования для нерезидентов

Иностранные участники должны подавать документы в соответствии с требованиями украинской тендерной документации, однако с учетом особенностей правовых систем других государств. В частности:

• заказчики могут требовать апостиль или легализацию документов, если иное не предусмотрено международным договором;
• документы, подготовленные согласно иностранному законодательству, являются действительными, если они подтверждают соответствие условиям тендера;
• отклонение предложения исключительно из-за формы или страны происхождения документа – при условии подтверждения соответствия – является нарушением принципа недискриминации.

Примеры приемлемых документов для иностранных участников:

• сертификаты о надлежащем правовом статусе, налоговой чистоте или отсутствии судимости, выданные компетентными органами государства регистрации;
• официальные письма, подтверждающие отсутствие документов, необходимых в соответствии с законодательством иностранного государства;
• международная финансовая отчетность, подтверждающая платежеспособность и финансовую состоятельность;
• технические сертификаты или лицензии, выданные в стране регистрации.

Квалификационные критерии и уровень признания

В соответствии со статьей 16 Закона заказчики могут требовать подтверждение:

• соответствующего опыта работы с подобными контрактами;
• технической способности или наличия материально-технической базы;
• квалифицированного персонала;
• финансовой стабильности.

Иностранные участники могут подтверждать соответствие документами, выданными в стране регистрации, включая аудиторские отчеты и международные сертификаты. Благодаря гармонизации стандартов учета и отчетности эти документы, как правило, принимаются, если иное не установлено украинским законодательством.

Язык и формат документов

Все документы подаются через систему Prozorro, обычно в виде отсканированных PDF-файлов, часто вместе с переводом на украинский язык. Для тендеров стоимостью более 133 000 евро (товары/услуги) или 5 150 000 евро (работы) обязательно обнародование на английском языке, что дополнительно упрощает доступ иностранных поставщиков.

Ограничения относительно оснований для отказа

Отклонение участника возможно только по четко определенным законом основаниям. Иностранные компании подлежат равному отношению – если определенный документ (например, справка об отсутствии коррупционных правонарушений) не выдается в стране регистрации, принимается официальное подтверждение этого факта.

Рекомендация

Несмотря на широкие возможности и правовые гарантии, участие в системе публичных закупок Украины требует тщательной подготовки. Привлечение местных юридических и технических экспертов – от юристов и специалистов по вопросам соблюдения нормативно-правовых требований до инженеров и логистов – может существенно повысить качество тендерного предложения и его соответствие правовым нормам.

Сосредоточение внимания на тендерах, финансируемых международными финансовыми организациями

По мере того, как Украина ускоряет восстановление и модернизацию, тендеры, финансируемые международными финансовыми организациями (МФО) – такими как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), – становятся «золотым стандартом» прозрачности и честной конкуренции в сфере публичных закупок.

Участие в проектах, финансируемых МФО, дает существенные преимущества для международных поставщиков. Такие тендеры действуют по отдельным процедурам закупок, установленным самими донорскими институтами, которые отдают приоритет открытому доступу, равному отношению и строгому контролю. В результате участники получают преимущества в виде предсказуемых процедур, документации на английском языке и уменьшенного риска произвольной дисквалификации.

Ключевые особенности тендеров МФО:

• использование международных открытых торгов или процедур конкурентного диалога;
• прозрачные квалификационные критерии и методологии оценки;
• публикация тендеров на веб-сайтах МФО и глобальных платформах закупок;
• независимые механизмы обжалования для разрешения споров;
• применение правил доноров с приоритетом над национальным законодательством в случае конфликта.

Значительное финансирование, предоставляемое МФО, играет критическую роль в восстановлении инфраструктуры, жилищного фонда, системы здравоохранения, транспорта и энергетики Украины. Иностранные поставщики, которые соответствуют международным стандартам и техническим требованиям, могут получить масштабные контракты в стратегически важных сферах.

В то же время участие в тендерах МФО требует строгого соблюдения высоких операционных стандартов, в частности:

• финансовой прозрачности и соблюдения антикоррупционных требований;
• экологических и социальных гарантий;
• технической и логистической способности реализации проектов в сложных условиях;
• отсутствия истории санкций, нарушений или мошеннических действий.

Важно отметить, что хотя тендеры МФО являются более доступными для иностранных участников, они все же требуют соблюдения определенных аспектов украинского законодательства, таких как регистрация, налогообложение и локальная сертификация (где это применимо). Поэтому рекомендуется сотрудничество с опытными украинскими юридическими и техническими консультантами для преодоления различий между международными рамками и национальными процедурами.

Для добросовестных поставщиков закупки, финансируемые МФО, обеспечивают равные условия, снижают риски местного фаворитизма или картельных сговоров и предлагают эффективный канал для доступа к масштабным проектам развития в Украине.

Требования, искусственно ограничивающие конкуренцию

Несмотря на правовые принципы добросовестной конкуренции и равного доступа, на практике широко применяются дискриминационные тендерные требования, которые сужают круг потенциальных участников. Такие условия часто служат для предварительного определения победителя – не на основе заслуг, а через технические детали, которым может соответствовать только один или несколько поставщиков.

«Дискриминационные условия» обычно предусматривают необоснованные ограничения, не имеющие четкой связи с предметом закупки. Например:

• требование подтверждения предыдущих контрактов только в определенном географическом регионе;
• требование наличия физических офисов или филиалов в каждой области Украины;
• установление чрезвычайно узких определений «подобных контрактов», которые соответствуют портфелю только одного участника тендера;
• навязывание технических стандартов, значительно превышающих реальные потребности проекта без надлежащего обоснования.

Такие условия не только нарушают принцип открытости – они искажают саму цель публичных закупок. Вместо отбора наиболее конкурентоспособного предложения заказчики заключают контракты на основе искусственно созданных фильтров. Это может привести к завышенным ценам, более низкому качеству и неэффективному использованию государственных средств.

Основной причиной часто является сговор между заказчиком и заранее определенным поставщиком – скрытая форма антиконкурентного поведения, известная как теневые тендеры. В таких случаях тендерная документация составляется так, чтобы исключить всех, кроме нужного победителя. Подобные тактики особенно опасны в тендерах, касающихся стратегической инфраструктуры, гуманитарных поставок или крупного финансирования.

Иностранным поставщикам следует тщательно проверять условия тендера на наличие признаков предвзятости и быть готовыми обжаловать их до истечения срока подачи жалоб. Согласно украинскому законодательству, участник может подать жалобу в Антимонопольный комитет Украины (АМКУ), который применяет презумпцию незаконности к любому условию, которое не может быть объективно обосновано. В случае успеха АМКУ может обязать заказчика изменить или отменить дискриминационное требование.

Последние реформы также предоставили АМКУ полномочия, по решению суда в соответствии с Законом № 3295-IX (2023), изымать документы, проводить осмотры помещений и получать доступ к электронным записям в случаях подозрения на сговор или злоупотребление дискрецией со стороны заказчиков.

Вывод: если тендерное условие кажется неоправданно узким, географически ограниченным или несоразмерным – скорее всего, так оно и есть. Юридический анализ и своевременное возражение являются критически важными шагами для предотвращения несправедливого отбора и обеспечения конкурентной добросовестности.

Сговор между участниками: как АМКУ выявляет и доказывает нарушения

Искажение результатов тендера путем согласованных действий между участниками прямо запрещено украинским законодательством о конкуренции. Антимонопольный комитет Украины (АМКУ) квалифицирует такой сговор как антиконкурентные согласованные действия – серьезное правонарушение, которое может привести к финансовым санкциям и отстранению от будущих закупок.

Выявление таких нарушений является сложным процессом. Большинство сговоров являются скрытыми и не имеют прямых доказательств. Поэтому АМКУ применяет «мозаичный» подход – формирует дело из комбинации косвенных признаков, которые вместе указывают на согласованное поведение.

К типичным признакам сговора участников тендера относятся:

• общие учредители, бенефициары или родственные/корпоративные связи между участниками;
• использование одного офисного помещения, оборудования или работников;
• подача документов с одного IP-адреса или устройства;
• идентичные ошибки в форматировании или шаблонах тендерных предложений;
• экономическая зависимость одного участника от другого (например, субподряд, совместное финансирование);
• отсутствие конкуренции между этими компаниями на других рынках.

АМКУ также анализирует более широкие закономерности – например, повторное совместное участие без признаков конкуренции – и может использовать внешние источники, включая данные реестров, метаданные электронной почты и даже корпоративные изменения, предшествовавшие тендеру.

Важно, что судебная практика подтверждает: доказывать фактический ущерб или убытки не нужно. Достаточно установить, что участники действовали согласованно и такое поведение могло исказить конкуренцию.

Недавняя судебная практика подтверждает методологию АМКУ: совокупность косвенных фактов – таких как общая инфраструктура, пересечение персонала или синхронные действия – является достаточной для квалификации поведения как незаконного сговора.

Учитывая эти риски, международным поставщикам следует действовать осторожно при сотрудничестве с местными партнерами. Даже непреднамеренные связи с сомнительными структурами могут привести к расследованию и репутационным потерям. Юридическая проверка потенциальных членов консорциума или субподрядчиков является необходимым шагом перед участием в закупках.

Дискриминационные практики и антиконкурентный сговор

Правила закупок в Украине запрещают практики, ограничивающие конкуренцию или создающие искусственные барьеры для участия. Однако некоторые заказчики все еще могут вводить дискриминационные условия, направленные на предоставление преимуществ конкретному поставщику. Антимонопольный комитет Украины (АМКУ) оценивает такие условия, исходя из презумпции их незаконности, если не будет доказано наличие обоснованной необходимости.

Типичным примером является требование к участникам иметь региональные офисы по всей Украине, что может быть неоправданным в случае договоров на предоставление услуг, где достаточно мобильных команд или субподрядчиков. Аналогично, требования о наличии «аналогичных соглашений» со слишком узкими параметрами фактически могут устранить конкуренцию.

Такие тактики могут свидетельствовать о скрытом сговоре между заказчиком и желаемым участником. В отличие от открытых картельных соглашений, такой сговор является скрытым и трудным для доказательства, поскольку включает неформальные договоренности, прошлые связи или избирательное применение требований.

Признаками сговора являются:

• чрезмерно специфические или нерелевантные квалификационные критерии;
• личные или корпоративные связи между работниками заказчика и участником тендера;
• участие фиктивных компаний, созданных для имитации конкуренции;
• практика многократного заключения контрактов с одним и тем же поставщиком.

В случаях, касающихся использования публичных средств или стратегически важных товаров и услуг, такие практики могут перерасти в уголовную ответственность. Нарушения могут квалифицироваться по статье 191 Уголовного кодекса Украины как присвоение или злоупотребление служебным положением.

АМКУ, наделенный полномочиями в соответствии с Законом № 3295-IX (принятым 9 августа 2023 года), теперь может проводить углубленные проверки. На основании решения суда он имеет право входить в помещения, получать доступ к электронным системам, изымать документы и требовать объяснений, часто с участием правоохранительных органов. Это усиливает способность государства выявлять и предотвращать сговор.

Иностранным участникам следует рассматривать дискриминационные условия не только как процедурные ошибки, но и как возможные признаки более глубоких системных проблем. Юридические консультации и активное подача жалоб в АМКУ остаются необходимыми мерами предосторожности.

Показатели, на которые стоит обратить внимание

• Нереалистично короткие сроки, ограничивающие добросовестную конкуренцию.
• Чрезмерно специфические технические требования, которые может выполнить только один местный участник.
• Частые изменения тендерной документации в последний момент.
• Несоответствия между украинской и английской версиями тендерных материалов.
• Повторяемость одного и того же победителя в подобных тендерах одного заказчика.
• Отсутствие четких критериев оценки или методологии начисления баллов.
• Неопубликование англоязычных объявлений для тендеров, финансируемых международными финансовыми организациями.
• Отсутствие прозрачности в решениях о квалификации поставщиков.

Правоприменение АМКУ и юридическая ответственность

Нарушения, такие как дискриминационные условия тендера или антиконкурентный сговор, влекут за собой серьезные правовые последствия как для участников, так и для заказчиков. Компании, признанные виновными Антимонопольным комитетом Украины (АМКУ), могут столкнуться со штрафами и запретом на участие в публичных закупках сроком до трех лет – санкцией, которая фактически исключает многие бизнесы из рынка.

Расчет штрафов осуществляется в соответствии с Распоряжением АМКУ № 22-рп от 14 декабря 2023 года и может корректироваться в зависимости от смягчающих обстоятельств, таких как добровольное прекращение нарушения, сотрудничество во время расследования или условия, связанные с военным положением. Для тендеров на сумму менее 10 млн грн региональные отделения АМКУ могут наложить штрафы до примерно 1 500 евро, однако репутационный ущерб может быть значительно больше.

С 2024 года решения АМКУ о наложении штрафов подлежат принудительному исполнению без судебного решения. Новые правила также позволяют взыскивать с контролирующих лиц в случае ликвидации или неплатежеспособности санкционированной компании. В то же время нарушители имеют право обжаловать решение АМКУ в суде, требовать пересмотра или участвовать в механизмах сотрудничества.

Антимонопольная система Украины также предусматривает программы смягчения ответственности и заключения мирового соглашения. Компания может уменьшить или избежать ответственности, если первой сообщит о сговоре и поможет в расследовании. С 2024 года также доступна процедура урегулирования, позволяющая нарушителям закрыть производство на ранней стадии и получить 15% скидку на штраф.

Понимание и эффективное использование этих инструментов – при поддержке юристов – критически важно для международных поставщиков, работающих в системе публичных закупок Украины и сталкивающихся с рисками правоприменения. Юридические и финансовые последствия антиконкурентного поведения. Обзор полномочий АМКУ, методики расчета штрафов, изменений в принудительном исполнении после 2024 года, программ смягчения и процедур урегулирования.

Средства правовой защиты и обжалования: защита ваших прав

Иностранные поставщики имеют доступ к нескольким механизмам для обжалования противоправных действий заказчиков. Среди них – административные жалобы в АМКУ, судебное разбирательство и контроль со стороны государственных органов, таких как Государственная аудиторская служба (ГАСУ).

Основным и наиболее эффективным средством защиты является подача жалобы в Комиссию по рассмотрению жалоб АМКУ, которая принимает обязательные для исполнения решения. Жалобы подаются в электронной форме через систему Prozorro. После подачи жалобы процедура приостанавливается до вынесения решения. Жалоба может касаться условий тендера, отклонения предложения или определения победителя.

Заседания АМКУ являются открытыми, и иностранные поставщики могут участвовать в них через украинских юридических представителей. В случае удовлетворения жалобы Комитет может обязать заказчика устранить дискриминационные условия, отменить решение или приостановить процедуру.

Общие основания для обжалования включают дискриминационную тендерную документацию, безосновательное отклонение предложений, выбор неквалифицированных победителей или отмену тендера для избежания заключения договора с иностранным поставщиком. Статистика Prozorro подтверждает, что многие такие жалобы являются успешными, что делает этот инструмент эффективным способом защиты прав поставщиков.

Пример из практики

Команда практики антимонопольного и конкурентного права юридической фирмы «Ильяшев и Партнеры» успешно защитила украинского телекоммуникационного провайдера в тендерном споре с государственным предприятием. Заказчик отклонил предложение клиента, ссылаясь на необоснованные разногласия.

«Ильяшев и Партнеры» подали жалобу в АМКУ, аргументируя, что:

• уведомление о недостатках не содержало конкретных нарушений;
• выявленные проблемы были несущественными и не влияли на содержание предложения;
• участник предоставил всю необходимую техническую документацию.

АМКУ удовлетворил жалобу и обязал заказчика отменить свое решение, подтвердив законность и конкурентоспособность предложения клиента.

Финальный этап: подписание договора и риски исполнения

Победа в тендере знаменует начало финального, но юридически деликатного этапа – заключение и исполнение договора. Несмотря на успех на аукционе, участники тендера должны оставаться бдительными и обеспечить строгое соблюдение формальностей, чтобы избежать неудач.

В соответствии со статьей 32(2) Закона «О публичных закупках», после обнародования сообщения о намерении заключить договор в Prozorro наступает 10-дневный период ожидания. В течение этого времени конкуренты могут подать жалобу в АМКУ, что автоматически приостанавливает процедуру. Подписание договора до истечения этого периода запрещено и приводит к признанию договора недействительным.

Если жалоба не подается, заказчик обязан подписать договор в течение 20 календарных дней с момента публикации уведомления о намерении (статья 33(5)). Окончательный договор должен соответствовать поданному предложению и проекту договора в тендерной документации. Существенные условия не могут быть изменены, за исключением случаев, прямо предусмотренных статьей 41.

Ключевые моменты, которые необходимо соблюдать:

• подписывать договор не ранее чем на 11-й день после уведомления о намерении;
• прилагать все приложения, спецификации и графики, соответствующие поданному предложению;
• опубликовать отчет о договоре в Prozorro после его подписания.

На этапе выполнения поставщик должен поставить товары или предоставить услуги в соответствии с согласованными условиями, с полной документацией и взаимодействием с заказчиком. Государственные контракты подлежат контролю со стороны Госаудитслужбы и, возможно, правоохранительных органов. Основаниями для проверки могут быть расхождения в ценах, несоответствие поставок, нецелевое использование средств.

Важно, что после подписания договора обжалование в АМКУ больше невозможно. Все возражения должны быть решены до заключения окончательного соглашения.

Ключевые рекомендации для международных участников тендеров

По мере того, как Украина модернизирует свою систему закупок и направляет беспрецедентные объемы финансирования на восстановление, иностранные компании получают реальную возможность выйти на рынок, который ценит прозрачность, цифровой доступ и честную конкуренцию. Однако успех в этой сфере зависит не только от цены или опыта, но и от способности предвидеть правовые нюансы, управлять военными рисками и согласовывать деятельность с местными процедурами.

Хотя тендеры, финансируемые Prozorro и международными финансовыми организациями (МФО), обеспечивают равные условия, определенные вызовы остаются: дискриминационные критерии, непоследовательность в документации и ограниченные сроки обжалования могут подорвать даже самые сильные предложения. Опираясь на наш практический опыт поддержки международных поставщиков, практика антимонопольного и конкурентного права юридической фирмы «Ильяшев и Партнеры» рекомендует проактивный и структурированный подход.

Основные советы для международных поставщиков:

• Проводите надлежащую проверку. Изучите историю закупочной организации и ее поведение во время тендеров. Обращайте внимание на предыдущие жалобы, повторяющихся победителей или нечеткие требования, которые могут свидетельствовать о манипуляциях.
• Просматривайте требования к документации. Особенно внимательно относитесь к форматированию, нотариальному заверению, переводу на украинский язык и формам шаблонов. Даже незначительные несоответствия могут привести к автоматическому отказу.
• Избегайте местных партнеров с высоким уровнем риска. Не сотрудничайте с компаниями, которые подпадали под санкции АМКУ, имеют непрозрачную структуру собственности или внутренние связи. Их поведение может навредить вашей репутации и праву на участие в тендерах.
• Привлекайте местных юристов. Работайте с юристами, которые имеют опыт в сфере закупочного права, навигации Prozorro и обжалования в АМКУ – особенно важно во время военного положения и в условиях послевоенных регуляторных изменений.
• Приоритезируйте тендеры, финансируемые МФО. Сосредоточьтесь на проектах ЕБРР, Всемирного банка или ЕС – там лучше обеспечена прозрачность, понятнее процедуры и чаще используется документация на английском языке.
• Готовьтесь к мониторингу и контролю после заключения контракта. Планируйте взаимодействие с ГАСУ и другими регуляторными органами после победы в тендере. Ведите учет соблюдения требований и журналы поставок для управления аудиторским риском.

Несмотря на сложность, система публичных закупок Украины открыта для международного участия – и правительство продолжает внедрять реформы, чтобы сделать ее более доступной и безопасной. Благодаря тщательной подготовке, правильному юридическому сопровождению и стратегическому подходу иностранные участники могут превратить участие в тендерах в долгосрочные контракты, особенно в сферах, которые являются ключевыми для послевоенного восстановления.