Дата публикации: 29 июля 2025
Дмитрий Груба, адвокат
Источник: Ukrainian Law Firms 2025
Согласно последним официальным данным, около 34% оружия в Украине являются продукцией отечественного производства, тогда как раньше этот показатель не превышал 10% общих потребностей страны. Однако очевидно, что в условиях затяжной войны и постоянных геополитических вызовов даже нынешних объемов производства недостаточно для обеспечения обороноспособности страны.
Государственно-частное партнерство в сфере обороны: готова ли Украина?
Безопасность и оборона Украины требуют привлечения частного капитала, технологий и экспертных знаний. В этом отношении одним из перспективных механизмов является государственно-частное партнерство (ГЧП). Аналогичным образом инвесторы также могут извлечь выгоду из ГЧП, получая государственные гарантии, определенное бюджетное финансирование, строительство сопутствующей инфраструктуры государством и т. п.
При этом ГЧП – это не только о производстве непосредственно оружия, ведь сфера безопасности и обороны значительно шире. Подтверждением тому служит значительный иностранный опыт использования частного сектора в рамках ГЧП по вопросам кибербезопасности, разведки, защиты объектов критической инфраструктуры.
Соединенные Штаты, Великобритания, Германия и Франция продемонстрировали преимущества вовлечения частного сектора в оборонные проекты.
Законодательная база Украины в сфере ГЧП
В соответствии с Законом Украины «О государственно-частном партнерстве», ГЧП в Украине разрешено в таких сферах, как транспортировка и поставка тепла, распределение и поставка природного газа, машиностроение, строительство и/или эксплуатация автострад, дорог, железных дорог, взлетно-посадочных полос на аэродромах, мостов, путевых эстакад, тоннелей и метрополитенов, морских и речных портов.
Указанный в законе перечень прямо не предусматривает возможности использования ГЧП в сфере безопасности и обороны.
Однако ГЧП может использоваться и в других областях, связанных с предоставлением социально значимых услуг, если государственный партнер сочтет это целесообразным. Такое широкое и расплывчатое определение не дает ответа на вопрос: можно ли к таким услугам отнести сферу безопасности и обороны?
Согласно Закону «О национальной безопасности Украины», механизмы ГЧП могут использоваться в рамках реализации Стратегии национальной безопасности Украины, Стратегии развития оборонной промышленности Украины, Стратегии кибербезопасности Украины и т. д., которые были утверждены в 2021 году.
В таких условиях можно сделать вывод, что механизмы и инструменты государственно-частного партнерства в целом подходят для использования в сфере безопасности и обороны, хотя необходимо учитывать определенные ограничения.
Например, ГЧП в настоящее время не может применяться в сферах хозяйственной деятельности, которые согласно закону разрешается осуществлять исключительно государственным предприятиям, учреждениям и организациям; объектом ГЧП в форме концессии не может быть государственное и коммунальное имущество, используемое в изготовлении и ремонте всех видов оружия, находящегося на вооружении Вооруженных Сил Украины, Службы безопасности Украины и т. д.
Примеры ГЧП в сфере безопасности и обороны
Аналитика открытых данных подтверждает, что ГЧП в Украине применяется в сфере безопасности и обороны. Успешными примерами могут стать недавно заключенное соглашение между АО «Украинская оборонная промышленность» и канадской компанией Roshel по совместному производству бронетранспортеров или аналогичное соглашение, заключенное ранее с американской Amentum Services, Inс и т.д.
Министерство обороны Украины также сообщало о создании государственного предприятия «Цифровая Армия», которое будет отвечать за стратегическое развитие цифровых возможностей военных и, в частности, поможет эффективно взаимодействовать с частным сектором в Украине и за рубежом.
Следовательно, действующее законодательное регулирование этого вопроса является слишком общим, поверхностным и устаревшим, поэтому требует глубокого пересмотра. В то же время примеры практического применения такого партнерства становятся все более распространенными.
Первая рекомендация инвестору – тщательно изучить принципиальную возможность осуществления ГЧП в разрезе конкретного проекта в сфере безопасности и обороны.
Второе, на что стоит обратить внимание, – имущественные вопросы.
Имущественные вопросы в государственно-частном партнерстве
Одним из ключевых признаков ГЧП является создание и строительство (новое строительство, реконструкция, реставрация, капитальный ремонт и техническое переоснащение) объекта государственно-частного партнерства, а также управление (пользование, эксплуатация, техническое обслуживание) таким объектом.
В частности, ст. 7 Закона Украины «О государственно-частном партнерстве» устанавливает определенные ограничения в отношении новых и реконструированных объектов, которые эксплуатируются в рамках государственно-частного партнерства, в том числе:
- у инвестора в государственно-частном партнерстве, как правило, не возникает права собственности на недвижимое имущество, которое строится или реконструируется;
- частный партнер будет иметь только право пользования таким недвижимым имуществом;
- частный партнер сможет распоряжаться имущественными правами (передавать в аренду другим лицам или передавать в залог) исключительно по согласованию с государственным партнером;
- в договоре ГЧП может быть предусмотрено право частного партнера передавать часть имущества, входящего в объект ГЧП, в аренду, при этом соответствующее право и порядок передачи в аренду такого имущества должно быть четко регламентировано в договоре ГЧП;
- частный партнер является владельцем движимого имущества, приобретенного им для исполнения договора, заключенного в рамках ГЧП, если иное не установлено таким договором;
- закон допускает, что договором, заключенным в рамках ГЧП, может быть предусмотрено возникновение общей долевой собственности государственного и частного партнера на создаваемые (построенные) объекты ГЧП.
При этом Закон Украины «О концессии» содержит положение, согласно которому недвижимое имущество, построенное концессионером (частным партнером) на основании и в соответствии с условиями концессионного договора, является государственной или коммунальной собственностью.
То есть даже в случае с концессией частный партнер не может даже претендовать на возникновение общей долевой собственности в построенном объекте.
Эти ограничения могут оказаться не слишком привлекательными для инвестора, однако их следует учитывать при планировании партнерства с государством. А государству, возможно, стоит пересмотреть свои подходы к решению имущественных вопросов государственно-частного партнерства в сторону либерализации регулирования.
Кроме этого, при планировании ГЧП в сфере обороны следует обратить внимание на наличие особенностей управления объектами государственной собственности в оборонно-промышленном комплексе (ОПК).
К объектам управления государственной собственности в ОПК, в частности, относятся: имущество государственных предприятий оборонно-промышленного комплекса, в том числе казенных предприятий, входящих в состав Государственного концерна «Укроборонпром», имущество, переданное в установленном порядке Акционерному обществу «Украинская оборонная промышленность» (ранее – Государственный концерн «Укроборонпром») и прочее.
В случаях использования имущества ОПК в рамках ГЧП может потребоваться согласие ряда субъектов управления, к которым отнесены АО «Украинская оборонная промышленность», Кабинет Министров Украины.
Учитывая, что Кабинет Министров Украины является высшим коллегиальным органом в системе органов исполнительной власти, получение подобного согласия может сопровождаться длительными и непростыми бюрократическими процедурами.
При определенных условиях следует учесть особенности управления объектами, имеющими стратегическое значение для экономики и безопасности государства. Перечень объектов государственной собственности, имеющих стратегическое значение, утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 4 марта 2015 г. № 83 и регулирование их деятельности имеет свою специфику.
Эти и другие имущественные вопросы ГЧП в сфере безопасности и обороны следует тщательно и подробно исследовать в рамках проведения юридического due diligence будущего проекта, обязательно в разрезе конкретных его условий.
Земельные вопросы в ГЧП
Для реализации проектов в сфере безопасности и обороны важно правильно оформить использование земли. Трудно представить реализацию ГЧП в оборонной сфере без решения земельных вопросов еще на этапе планирования и подготовки будущего проекта, к которым можно отнести:
- вопросы проведения детального юридического аудита конкретных земельных участков (если таковые сформированы), планируемых к использованию в рамках ГЧП, а также находящихся в их пределах объектов недвижимого имущества;
- выявление и прекращение прав текущих землепользователей (при наличии);
- разработка, согласование и утверждение землеустроительной документации, изменение целевого назначения земли;
- получение решения уполномоченных органов о предоставлении земельного участка в пользование, регистрации прав на них и т.п.
В настоящее время закон предусматривает, что частный партнер может претендовать на получение земельного участка, необходимого для осуществления ГЧП, в том числе и на условиях концессии, в аренду на срок действия соответствующего договора ГЧП.
При этом закон не содержит четких положений по урегулированию вопросов землепользования в рамках ГЧП, речь идет только об определенных общих нормах по этому поводу и отсылает к положениям профильного кодекса.
Земельный кодекс Украины действительно содержит ряд особенностей касательно оформления прав частного партнера на землю, в частности:
- передача земли в аренду под ГЧП осуществляется вне конкурса, то есть без проведения земельных торгов;
- перекладывает определенные процедуры по разработке и согласованию землеустроительной документации на государственного партнера с компенсацией финансовых затрат частным партнером;
- устанавливает ограничения в оборотоспособности земельных участков, указанных в решении о целесообразности осуществления ГЧП;
- предусматривает возможность прекращения прав определенного круга землепользователей на землю, которая будет использоваться в рамках ГЧП, при этом без их согласия;
- устанавливает сроки, в течение которых земельные участки должны быть переданы частному партнеру и т.п.
На практике решение вопросов землепользования может быть достаточно длительным и затягиваться как государственным партнером, так и распорядителем соответствующего земельного участка (обычно это разные лица), а установленные законом сроки могут оказаться декларативными. К тому же, ряд вопросов на практике могут перевести на частного партнера. Все указанное необходимо учитывать при планировании ГЧП, в частности, в процессе согласования условий будущего договора, максимально детализируя порядок выполнения обязательств и последствия их нарушения каждой стороной.
Закон предусматривает возможность проведения государственным партнером ряда мероприятий по подготовке проведения конкурса по определению частного партнера, среди прочего – формирование и государственную регистрацию прав на земельные участки, необходимые для осуществления ГЧП.
Этой возможностью следует воспользоваться, поскольку формирование земельного участка, его государственная регистрация в Государственном земельном кадастре, что обычно включает необходимость предварительной разработки, согласования и утверждения соответствующей документации на землепользование при необходимости, а также регистрация права собственности на него у соответствующего распорядителя (государственного органа или органа местного самоуправления) является достаточно длительным процессом.
Сектор безопасности и обороны страны может и должен использовать преимущества государственно-частного партнерства. При этом такие вопросы будут актуальны еще долгое время после окончания войны с российской федерацией. Государство должно тщательно пересмотреть правовую базу проектов государственно-частного партнерства в этом секторе, поскольку она устарела и противоречива, а также обеспечить эффективное правоприменение.
Это должно способствовать развитию государственно-частного партнерства, поскольку официальные данные Министерства экономики говорят сами за себя: по состоянию на 1 января 2025 года в Украине было заключено 200 соглашений на условиях государственно-частного партнерства, из которых реализовано только 22 (9 – концессионных соглашений, 6 – соглашений о создании совместных предприятий и 7 – другие договора). Остальные 167 договоров – не выполняются, разорваны или истек срок их действия. При этом 11 договоров приостановлены в связи с вооруженной агрессией российской федерации.
Перспективы и проблемы внедрения ГЧП в оборонном секторе
Очевидно, что среди причин непопулярности такого вида сотрудничества с государством можно выделить недочеты законодательства, сложную и длительную процедуру подготовки партнерства, а также наличие потенциальных проблем в такой форме общения с государственными органами.
Несмотря на это, будущим инвесторам, рассматривающим ГЧП как форму сотрудничества с государством, можем посоветовать еще на этапе подготовки проекта детально изучить возможность осуществления ГЧП в сфере безопасности и обороны, варианты формы реализации проекта, их преимущества и недостатки.
Поскольку сектор безопасности и обороны является весьма чувствительным для государства и имеет свои особенности регулирования, необходимо также определить перечень субъектов, согласие которых потребуется для начала реализации проекта. Не следует оставлять без внимания и имущественные вопросы, в частности земли и недвижимости, которые так или иначе возникают в рамках фактически каждого будущего проекта в рамках ГЧП.
