Правовой режим недропользования в Украине: возможности для инвесторов и ключевые риски

Валерия Гудий, адвокат, партнер

Олег Трохимчук, адвокат, советник, соруководитель практики разрешения споров

Источник: «Юридическая Газета»

Украина относится к государствам с мощной минерально-сырьевой базой. Значительные залежи железной руды, титана, лития, марганца, урана, графита и редкоземельных элементов формируют основу для развития добывающей отрасли и привлечения инвестиций. В то же время недропользование в Украине является одной из наиболее сложных в регуляторном плане сфер хозяйственной деятельности. Оно сочетает в себе разрешительные процедуры, налоговые и рентные обязательства, экологические требования, государственный контроль за стратегическими ресурсами и, в современных условиях, санкционные ограничения.

Практика сопровождения инвестиционных проектов в сфере недропользования свидетельствует, что успех проекта зависит не только от наличия месторождения, но прежде всего от правильного юридического структурирования на начальном этапе.

Как иностранному инвестору зайти на рынок минералов и полезных ископаемых в Украине?

В соответствии с Конституцией Украины и Кодексом Украины о недрах, недра являются собственностью украинского народа и могут передаваться исключительно в пользование. Инвестор не приобретает право собственности на месторождение, а получает право пользования недрами на определенный срок и на установленных условиях. Этот принцип является фундаментальным и определяет всю логику правового регулирования данной отрасли в Украине.

Это означает, что:

• государство сохраняет контроль за соблюдением условий пользования;
• невыполнение программ работ или отчетности может стать основанием для применения санкций;
• право пользования может быть приостановлено или прекращено в предусмотренных законом случаях.

Основным инструментом входа на рынок является получение специального разрешения на пользование недрами, которое в целом дает право на геологическое изучение недр, в том числе опытно-промышленную разработку и промышленную добычу полезных ископаемых.

Основные способы получения права пользования недрами

С практической точки зрения у иностранного инвестора есть три механизма для получения специального разрешения на пользование недрами.

1. Участие в аукционе (электронных торгах). Сегодня подавляющее большинство специальных разрешений предоставляется через открытые аукционы (электронные торги) на платформе Prozorro.Sale. Это формально обеспечивает равный доступ для иностранных и национальных компаний. Исходя из нашего опыта, перед принятием решения об участии в аукционе инвестору стоит обратить внимание, в частности, на следующие аспекты:

• проверить возможные санкционные ограничения для инвестора как в Украине, так и в других государствах;
• провести предварительный анализ геологической информации (нередко случаются ситуации, когда информация, подаваемая для аукциона, является устаревшей);
• проверить формирование финансовой модели с учетом рентных платежей и налоговых обязательств;
• проверить земельные и экологические ограничения участка. Недостаточная проверка этих аспектов до участия в аукционе может создать риски уже после получения разрешения.

2. Приобретение корпоративных прав в компании, которая уже имеет статус действующего недропользователя. Другой распространенный механизм — приобретение корпоративных прав в компании, которая уже имеет специальное разрешение на пользование недрами. Такой подход позволяет быстрее начать реализацию проекта, однако требует тщательной правовой проверки, в частности относительно:

• законности первичного получения разрешения;
• выполнения условий пользования;
• налоговых обязательств;
• экологических требований;
• наличия судебных споров. Судебная практика свидетельствует, что формальные нарушения, допущенные предыдущим владельцем, могут повлечь за собой потерю права пользования недрами.

3. Соглашение о разделе продукции (СРП). СРП является особым механизмом, который обычно применяется для крупных, капиталоемких или стратегических проектов. Такой механизм предусматривает:

• определение порядка раздела добытой продукции;
• согласование специальных условий налогообложения;
• установление долгосрочных гарантий стабильности. Сторонами соглашения о разделе продукции выступают инвестор (инвесторы) и государство в лице Кабинета Министров Украины.

Среди преимуществ СРП для инвестора можно выделить долгосрочные стабильные условия, возможность фиксации налогового режима и экологических правил, а также более высокий уровень защиты инвестора. Среди основных недостатков — сложная и политически чувствительная процедура заключения СРП, требующая решений Кабинета Министров Украины. Также несовершенное законодательство и неустоявшаяся судебная практика могут повышать неопределенность в отношении защиты прав инвестора.

Порядок проведения и условия конкурса на заключение соглашения о разделе продукции определяются Законом Украины «О соглашениях о разделе продукции». Специальное разрешение на пользование недрами на условиях соглашения о разделе продукции выдается на основании заключенного соглашения с указанием вида пользования недрами для выполнения работ (осуществления деятельности), предусмотренных соглашением, и должно содержать все виды пользования недрами, другие данные и сведения, предусмотренные таким соглашением.

Необходимо отметить, что права на пользование недрами, предоставленные специальным разрешением на условиях соглашения о разделе продукции, могут быть переданы третьим лицам одновременно с передачей прав и обязанностей по соответствующему соглашению и с обязательным переоформлением специального разрешения путем внесения в него изменений. Внесение изменений в специальное разрешение, продление срока его действия, приостановление, прекращение и возоновление его действия осуществляются соответствующим разрешительным органом в порядке, установленном Кодексом Украины о недрах.

В целом иностранный инвестор должен осознавать, что он получает не право собственности на недра, а право пользования, и оно связано с определенными обязанностями, такими как проведение геологических работ/добычи в конкретные сроки, выполнение программ работ, подача отчетности в Госгеонедра и другие органы, соблюдение экологических норм, стандартов безопасности, правил использования земель.

Перспективы работы в Украине: потенциал и ограничения

Украина официально определила перечень стратегических и критических минералов, имеющих особое значение для национальной безопасности и экономики (постановление КМУ №845 от 14 июля 2025 года). Это означает повышенный государственный контроль, возможные специальные условия доступа, усиленное внимание к конечному использованию продукции. Следовательно, для инвестора это не только риск, а и возможность, так как государство заинтересовано в привлечении технологий и капитала именно в эти сегменты.

Последние годы характеризуются попытками реформирования отрасли, в частности происходит цифровизация процедур, открывается часть геологических данных, осуществляется имплементация стандартов EITI. Все эти шаги способствуют созданию более прозрачной и предсказуемой институциональной системы. В то же время реформа недропользования остается незавершенной, а правоприменительная практика часто является противоречивой.

Также в настоящее время все потенциальные инвесторы, рассматривающие возможность инвестиций в Украину, безусловно, учитывают фактор безопасности и военный фактор. Ни один инвестор не может игнорировать фактор войны в Украине, что на практике означает, в частности, необходимость страхования военных рисков, работу с международными финансовыми институтами, выбор регионов с более низким уровнем угроз безопасности.

Права и обязанности инвестора в сфере стратегических минералов

Иностранный инвестор, в частности, имеет право:

• осуществлять недропользование в пределах специального разрешения или СРП;
• экспортировать добытую продукцию (с учетом ограничений);
• выводить (осуществлять репатриацию) прибыль за границу;
• пользоваться международно-правовой защитой инвестиций. В случае спора инвестор может использовать международный арбитраж, если это предусмотрено договором или международным соглашением.

В то же время у инвестора есть обязанности, ключевыми среди которых являются:

• соблюдение лицензионных условий;
• своевременная уплата ренты и налогов;
• выполнение экологических требований, рекультивация земель;
• отчетность перед государственными органами. На практике именно нарушение формальных процедур часто становится основанием для конфликтов с регулятором.

Санкционные ограничения как фактор инвестиционного риска

Так, во время сопровождения иностранных инвестиций в добывающую отрасль Украины ЮФ «Ильяшев и Партнеры» неоднократно сталкивалась с повторяющимися стратегическими ошибками, которые в значительной степени усложняют реализацию проектов, приводят к длительным спорам или даже потере активов.

Некоторые инвесторы ошибочно полагают, что само разрешение гарантирует непрерывную деятельность. Однако законодательство о недрах и судебная практика, сформированная Верховным Судом, устанавливают, что несоблюдение условий, среди которых отчетность или экологические требования, может привести к приостановлению или аннулированию разрешения.

В то же время Верховный Суд в составе Кассационного административного суда неоднократно подчеркивал важность правильного процессуального и материального соблюдения оснований для прекращения права пользования недрами и проверки всех обстоятельств решения регулятора, указывая, что аннулирование возможно только при четко определенных обстоятельствах и при надлежащем доказывании нарушений. Таким образом, каждое формальное требование специального разрешения следует трактовать как потенциальное основание для спора и тщательно следить за его соблюдением.

Аннулирование специального разрешения на пользование недрами: применение санкций СНБО

Опыт ЮФ «Ильяшев и Партнеры» включает кейс, ставший иллюстрацией негативного сценария для иностранного инвестора, владевшего существенной долей в украинском предприятии, которое много лет осуществляло хозяйственную деятельность в сфере недропользования на основании специального разрешения, выданного Государственной службой геологии и недр Украины.

Предприятие выполняло свои обязанности по условиям соглашения об условиях пользования недрами, инвестировало в геологическое изучение, разведку и подготовку месторождения, развивало инфраструктуру, обеспечивало рабочие места и стабильно планировало долгосрочный добывающий проект. В течение значительного периода инвестор осуществлял капиталовложения, исходя из предсказуемости регуляторной среды и юридических гарантий, зафиксированных как в специальном разрешении, так и в инвестиционном соглашении с государством. Ожидания инвестора были типичными для добывающей отрасли: непрерывность права пользования недрами, возможность получения прибыли от разработки месторождения и защита от необоснованного вмешательства государства.

Однако ситуация кардинально изменилась после соответствующих решений органов власти. Так, в 2021 году к некоторым украинским предприятиям-недропользователям, имевшим в том числе иностранные инвестиции, была применена санкция в виде приостановления, аннулирования специального разрешения на пользование недрами согласно решению Совета национальной безопасности и обороны Украины (СНБО) от 18 июня 2021 года, введенному в действие указом Президента Украины №266/2021.

Фактически это означало одномоментную потерю ключевого актива, а именно — права на разработку месторождения. Предприятия-недропользователи потеряли возможность продолжать операционную деятельность, а многолетние инвестиции иностранных партнеров стали экономически обесцененными. Инвестор, не имевший никакого отношения к основаниям, лежавшим в основе санкций, оказался в ситуации, когда корпоративные права и вложенный капитал потеряли свою ценность.

Поэтому наиболее проблемным аспектом для иностранного инвестора является применение санкций СНБО, а именно приостановление или аннулирование специального разрешения на пользование недрами, так как такая санкция является:

• немедленной и, на практике, необратимой;
• обжалование санкций в украинских судах на данный момент не дает положительных результатов, в частности, из-за позиции Верховного Суда относительно невозможности судебного контроля над правомерностью решения СНБО и указа Президента Украины по санкциям;
• фактически приводит к экспроприационному эффекту, так как право пользования недрами является основным активом любой добывающей компании.

Указы Президента Украины о введении в действие решения СНБО могут быть обжалованы в Верховный Суд, который рассматривает такие исковые требования как суд первой инстанции. На данный момент украинскими судами не принято положительных решений в защиту интересов недропользователей, и по некоторым делам поданы жалобы в Европейский суд по правам человека, которые еще не рассмотрены.

Американские компании и соглашение между Украиной и США: есть ли преференции?

Соглашение между Украиной и США о создании Американо-украинского инвестиционного фонда восстановления, предусматривающее сотрудничество в сфере стратегических ресурсов, создало новую реальность для рынка. Оно не дает автоматического права на недра, однако обеспечивает политические и финансовые гарантии и потенциально создает приоритетный режим доступа к финансированию.

Фактически речь идет не о «монополии», а об институциональном преимуществе, которого в настоящее время не имеют другие страны. Хотя соглашение не предоставляет американским компаниям прав собственности или автоматических разрешений (лицензий) на пользование недрами, оно устанавливает определенные политические и структурные положения, которые могут влиять на реальный доступ.

Фонд должен быть основным каналом, через который украинские компании или государство могут искать внешних инвесторов для проектов в добывающей сфере. Так, Фонд имеет право предложить американского или другого инвестора, если таковой имеется, прежде чем украинский претендент сможет самостоятельно искать внешнее финансирование, что фактически создает приоритет для партнеров, которых будет определять Фонд.

В то же время инвесторы из других регионов, в частности Европейского Союза, Азии, Ближнего Востока, действуют в рамках общего режима иностранного инвестирования, равного доступа к аукционам и стандартных условий СРП. Формально дискриминации нет, однако на практике механизм Фонда, связанное с ним сотрудничество и отсутствие специальных двосторонних механизмов поддержки могут поставить инвесторов из других регионов в менее выгодное положение по сравнению с американскими компаниями.

Следовательно, потенциальным инвесторам из других регионов (ЕС, Азия и т. д.) стоит провести анализ соглашения между Украиной и США на предмет его влияния на собственную инвестиционную стратегию. Как вариант, такой инвестор может позиционировать себя как партнера для Фонда через включение в консорциумы или совместные предприятия, которые могут быть рассмотрены Фондом как партнеры по проектам.

Заключение

На сегодняшний день недропользование в Украине является сферой больших возможностей и не меньших рисков. Для компаний, заинтересованных в добыче полезных ископаемых или уже вовлеченных в эту деятельность, определяющими являются:

• правильный выбор способа входа на рынок;
• тщательная правовая проверка активов;
• соблюдение условий специального разрешения;
• оценка санкционных и судебных рисков.

Безусловно, Украина нуждается в иностранных инвестициях в добывающую отрасль, однако этот рынок требует долгосрочного мышления, юридической дисциплины и стратегического подхода.